前言 ★

當(dāng)前，我國正在構(gòu)建中國特色社會(huì)主義法治系統(tǒng)工程，就電力行業(yè)而言，即為電力法治系統(tǒng)工程建設(shè)，具體包括立法、執(zhí)法、司法等多個(gè)層面。2014年6月13日，習(xí)近平主席主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議，特別強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)能源體制改革，抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案，啟動(dòng)能源領(lǐng)域法律法規(guī)立改廢工作。”電力體制改革問題己為我國決策層所關(guān)注。“‘輸配一體、售電競爭’是中國電力產(chǎn)業(yè)輸配管理體制改革的可行路徑。”’可以預(yù)見，電力行政執(zhí)法伴隨電力體制改革將再次進(jìn)入公眾視野，成為法律熱點(diǎn)問題。電力行政執(zhí)法問題具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值，可以將國家立法有效地適用于現(xiàn)實(shí)社會(huì)，使法律具有相應(yīng)的生命力。電力行政執(zhí)法必須有效保障行政相對(duì)人合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)國家行政管理的正當(dāng)目的。

廣義的電力行政執(zhí)法是指電力管理部門依照法定職權(quán)和程序進(jìn)行行政監(jiān)督檢查、行政處理決定、行政強(qiáng)制執(zhí)行等具體行政行為。狹義的電力行政執(zhí)法一般限定為電力行政處罰，即指電力管理部門依照法定職權(quán)和程序?qū)`反電力法律法規(guī)的、尚未構(gòu)成犯罪的行政相對(duì)人，給予行政制裁的具體行政行為。為方便論證，本文偏向于狹義說。

★ 執(zhí)法理念 ★

電力體制改革下的利益平衡

我國《電力法》第1條規(guī)定：“為了保障和促進(jìn)電力事業(yè)的發(fā)展，維護(hù)電力投資者、經(jīng)營者和使用者的合法權(quán)益，保障電力安全運(yùn)行，制定本法。”國務(wù)院《電力監(jiān)管條例》(2005)第2條規(guī)定:“電力監(jiān)管的任務(wù)是維護(hù)電力市場秩序，依法保護(hù)電力投資者、經(jīng)營者、使用者的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行，促進(jìn)電力事業(yè)健康發(fā)展。”可以看出，我國電力行政執(zhí)法要實(shí)現(xiàn)電力管理部門、電力投資者、電力經(jīng)營者和電力使用者的利益平衡。

第一，電力管理部門

我國《電力法》第6條規(guī)定：“國務(wù)院電力管理部門負(fù)責(zé)全國電力事業(yè)的監(jiān)督管理。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)電力事業(yè)的監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門是本行政區(qū)域內(nèi)的電力管理部門，負(fù)責(zé)電力事業(yè)的監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)電力事業(yè)的監(jiān)督管理。”國家能源局電力司的具體職責(zé)包括“擬訂火電和電網(wǎng)有關(guān)發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃和政策并組織實(shí)施，承擔(dān)電力體制改革有關(guān)工作，銜接電力供需平衡。”國務(wù)院《電力監(jiān)管條例》(2005)第4條規(guī)定：“國務(wù)院電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照本條例和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，履行電力監(jiān)管和行政執(zhí)法職能;國務(wù)院有關(guān)部門依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定履行相關(guān)的監(jiān)管職能和行政執(zhí)法職能。”

第二，電力投資者

電力投資者要堅(jiān)持投資與收益相統(tǒng)一的原則，即誰投資誰就享有收益、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。我國《電力法》第3條規(guī)定:“電力事業(yè)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要適當(dāng)超前發(fā)展、國家鼓勵(lì)、引導(dǎo)國內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人依法投資開發(fā)電源，興辦電力生產(chǎn)企業(yè)。電力事業(yè)投資，實(shí)行誰投資、誰收益的原則。”

第三，電力經(jīng)營者

電力經(jīng)營者要堅(jiān)持自主經(jīng)營、市場運(yùn)作的原則，同時(shí)要履行社會(huì)責(zé)任，保護(hù)環(huán)境和公眾人身財(cái)產(chǎn)安全。我國《電力法》第5條規(guī)定:“電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應(yīng)和使用應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)環(huán)境，采用新技術(shù)，減少有害物質(zhì)排放，防治污染和其他公害。國家鼓勵(lì)和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電。”該法第7條規(guī)定:“電力建設(shè)企業(yè)、電力生產(chǎn)企業(yè)、電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)依法實(shí)行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，并接受電力管理部門的監(jiān)督。”

第四，電力使用者

電力使用者要堅(jiān)持合法用電、安全用電的原則，這也是目前全社會(huì)提倡節(jié)約的要求。我國《電力法》第4條規(guī)定:“電力設(shè)施受國家保護(hù)。禁止任何單位和個(gè)人危害電力設(shè)施安全或者非法侵占、使用電能。”

★ 執(zhí)法主體 ★

以電力管理部門為核心

在我國《電力法》第6條規(guī)定的基礎(chǔ)上，國務(wù)院出臺(tái)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施<中華人民共和國電力法>有關(guān)問題的通知》，規(guī)定“在現(xiàn)行電力工業(yè)管理體制改革前，仍由電力工業(yè)部和現(xiàn)有的地方各級(jí)電力管理機(jī)構(gòu)履行《電力法》規(guī)定的電力管理部門的職責(zé)。”可以看出，電力管理部門是我國電力行政執(zhí)法主體。依據(jù)規(guī)定，電力企業(yè)不再承擔(dān)行政職能，而由政府電力主管部門承擔(dān)行政職能，但是，究竟政府電力主管部門有哪些?與其他主管部門是否存在職能交叉?實(shí)踐操作中并無統(tǒng)一做法。

筆者考察了多個(gè)省份的關(guān)于電力行政執(zhí)法的規(guī)定。通過分析可以得知，電力行政的執(zhí)法主體包括:電力行政主管部門(政府經(jīng)濟(jì)綜合管理部門、電力設(shè)施建設(shè)與保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、發(fā)展和改革行政部門、供電局等)，受委托的管理公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)等。電力設(shè)施與電能保護(hù)的行政執(zhí)法主體似乎并不存在缺位情況，但事實(shí)上，現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定并未明確具體由哪一個(gè)行政部門來具體行使行政執(zhí)法職能。實(shí)踐中對(duì)電力行政主管部門的理解各地也有所不同，而且與發(fā)展和改革、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、安全監(jiān)督、國上資源、交通運(yùn)輸、水利、林業(yè)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商、商務(wù)等部門存在職能交叉，從而導(dǎo)致電力行政執(zhí)法職能的歸屬呈現(xiàn)不穩(wěn)定的狀態(tài)。

目前的相關(guān)法律法規(guī)及各地實(shí)踐，關(guān)于電力行政執(zhí)法的模式多種多樣。有學(xué)者總結(jié)一些省市先進(jìn)電力行政執(zhí)法模式，包括“現(xiàn)有職能部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行使電力行政執(zhí)法權(quán)”、“成立專門機(jī)構(gòu)行使電力行政執(zhí)法權(quán)”、“委托電網(wǎng)企業(yè)行使電力行政執(zhí)法權(quán)”、“授權(quán)電力行業(yè)協(xié)會(huì)行使電力行政執(zhí)法權(quán)”、“聯(lián)合開展電力行政執(zhí)法”等。

第一，成立專門機(jī)構(gòu)執(zhí)法

一些地方組建“電力設(shè)施(電能)保護(hù)辦公室”等專門機(jī)構(gòu)執(zhí)法，如湖南衡陽、株洲、郴州成立了電力行政執(zhí)法支隊(duì)，江蘇常州成立了電力行政執(zhí)法辦公室。各級(jí)人民政府如果能夠成立專門的電力行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在取得法律法規(guī)授權(quán)的情況下，負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)電力設(shè)施保護(hù)等行政執(zhí)法工作，是較為理想的模式。但在電力行政執(zhí)法實(shí)踐中卻存在兩大的難題：一是機(jī)構(gòu)和編制審批困難。目前整個(gè)政策導(dǎo)向是精簡政府機(jī)構(gòu)，減少人員配備，設(shè)立專門的電力行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在困難。二是資金、技術(shù)方面的困難。電力行政執(zhí)法工作專業(yè)性要求高，需要配備一定數(shù)量的專業(yè)技術(shù)人員和專項(xiàng)資金的投入及專項(xiàng)技術(shù)的投入，然而，目前對(duì)政府而言，為電力行政執(zhí)法工作投入如此龐大的資金、人員和技術(shù)也存在困難。

第二，授權(quán)電力企業(yè)行政執(zhí)法

電力行政主管部門是行使電力行政執(zhí)法的主體，而電力企業(yè)作為市場主體，其原有的行政職能己經(jīng)分出，如果再授權(quán)其行政執(zhí)法權(quán)，無異于走回頭路。其次，如果作為市場主體的電網(wǎng)企業(yè)擁有對(duì)盜竊破壞電力設(shè)施等行為的行政執(zhí)法權(quán)，將集民事賠償請(qǐng)求權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)于一身，有悖市場經(jīng)濟(jì)條件下市場主體地位平等的原則。因此，授權(quán)電力企業(yè)行使電力行政執(zhí)法權(quán)模式無異于“開倒車”，而且從法律角度而言，電力企業(yè)行政執(zhí)法還存在違約責(zé)任甚至違法責(zé)任。

第三，聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)模式

在中央政府倡導(dǎo)“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的背景下，聯(lián)合執(zhí)法模式有一定的現(xiàn)實(shí)意義。一些地方己經(jīng)進(jìn)行了電力管理部門、電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)及公安機(jī)關(guān)三方聯(lián)合執(zhí)法的嘗試。例如湖北省巴東縣近幾年來按照“預(yù)防為主、整治為輔、打防結(jié)合、安全第一”的思路，建立獨(dú)特的政府主導(dǎo)、部門配合、企業(yè)實(shí)施、群防群治的電力設(shè)施保護(hù)綜合性模式。黑龍江省則在省公安廳下設(shè)直屬分局，依托電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)共同開展電力行政執(zhí)法。但是，法律并未授權(quán)公安機(jī)關(guān)以及電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)行使行政執(zhí)法權(quán)，而且聯(lián)合執(zhí)法有著木質(zhì)的弊端，即并不是專門機(jī)構(gòu)，不能開展口常工作，只能開展運(yùn)動(dòng)式整治，而且無法解決執(zhí)法程序、執(zhí)法范圍、聯(lián)合工作機(jī)制及責(zé)任追究機(jī)制的問題。

電力體制改革導(dǎo)致了電力行政執(zhí)法權(quán)的重新配置。在工作實(shí)踐中，全國的電力行政執(zhí)法主體缺位、效能低下。在面臨著現(xiàn)實(shí)的法律約束和實(shí)際涉電案件多發(fā)兩難處境中各種電力行政執(zhí)法模式都有各自的合法性、經(jīng)濟(jì)性和可操作性。通過地方立法授權(quán)電力設(shè)施保護(hù)小組或小組下設(shè)的辦公室行使行政執(zhí)法權(quán)，不僅在實(shí)施方面具備一定的操作性，而且這種模式更能將有關(guān)資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置并進(jìn)而達(dá)到電力行政執(zhí)法效能的最大化。實(shí)際上，以上電力行政執(zhí)法模式都是在《電力法》并未修改的背景之下各地的探索與實(shí)踐，雖然暫時(shí)提高了執(zhí)法能力，但并非是一勞永逸的措施。根據(jù)《電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政處罰程序規(guī)定》等法律規(guī)定，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行“電力行政執(zhí)法”職能，既有規(guī)章制定權(quán)，還有處罰權(quán)，既有行業(yè)規(guī)劃權(quán)，還有市場管理權(quán)。

2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中重新組建國家能源局，將現(xiàn)國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會(huì)的職責(zé)整合，重新組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)管理，不再保留國家電力監(jiān)管委員會(huì)。在美國，除了聯(lián)邦能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)FERC以外，幾乎每個(gè)州都又設(shè)立了州電力監(jiān)管委員會(huì)——公共事業(yè)委員會(huì)PUC負(fù)責(zé)本州的電力糾紛及投訴等。除此以外，美國電力企業(yè)界還自發(fā)成立了若干自律性的行業(yè)管理協(xié)會(huì)。筆者在綜合以上經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建以國家能源局為核心的電力行政執(zhí)法主體，合理配置行政執(zhí)法能力，最終實(shí)現(xiàn)維護(hù)電力生產(chǎn)及管理秩序，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

未來修改現(xiàn)行《電力法》及相關(guān)法律法規(guī)，主要應(yīng)當(dāng)從以下幾方面突破:明確電力管理部門的地位，從監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段、監(jiān)管爭議解決途徑等方面做出明確規(guī)定;加強(qiáng)電力行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)定相關(guān)監(jiān)管人員及其家屬不得從事經(jīng)營性活動(dòng)，改變監(jiān)管人員由電力企業(yè)及其他政府部門人員兼任的情形;完善社會(huì)治理機(jī)制，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布電力違法違規(guī)現(xiàn)象及其執(zhí)法處理，保障民眾對(duì)電力行政執(zhí)法的知情權(quán)、檢舉權(quán)。我國電力行業(yè)市場化改革不可逆轉(zhuǎn)，只有進(jìn)一步加強(qiáng)國家能源局在電力行政執(zhí)法方面的監(jiān)管功能，賦予應(yīng)有的執(zhí)法職能，讓國家能源局發(fā)揮真正的作用，才能將改革進(jìn)行到底，實(shí)現(xiàn)管理到位、責(zé)任到位、杜絕貪腐等目的。