工程建設項目占用“其他草地”，是否需要辦理草原征占用手續，由于并無法律明確規定，實踐中各地草原主管機關掌握的尺度也不一致，導致項目公司在遇到“其他草地”時無所適從。“其他草地”究竟屬于可以直接使用的“香饃饃”，還是需要辦理草原征占用手續的“燙手山芋”?今天，陽光所公司部律師從一起案例說起，并結合多年來的新能源領域并購及建設實務經驗，厘清“其他草地”的定性及其征占用等相關問題，并提出相關建議，以資借鑒。

文/陽光時代律師事務所公司與投融資業務部郭琳芳李亞奇

一、案情簡述

2016年，甘肅省渭源縣農牧林業局(以下簡稱“縣農牧局”)認定甘肅省路橋公路投資有限公司(以下簡稱“路橋公司”)未辦理草原征占用手續，擅自使用12.5755公頃其他草地，上述行為屬于非法占用草原的行為，并作出責令停止占用草原、限期拆除設施及罰款30余萬元的行政處罰。縣農牧局向當地法院申請強制執行該行政處罰決定。

當地法院經審查后認為，根據《草原法》及國務院頒布的《土地利用分類標準》、最高人民法院《關于破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題》司法解釋第七條等相關規定，草原是指天然草地和人工草地，而其他草地應歸類為未利用地。辦理征占用手續的草地應為草地天然牧草地和人工牧草地，而本案涉及的草地屬其他草地，歸類為未利用地，對歸類于未利用地的其他草地是否依照使用草原的規定前置審核尚無法律規定。法院最終認定縣農牧局的處罰適用法律錯誤，并裁定對該行政處罰決定不予強制執行。

西北地區的光伏項目大多會涉及草地，筆者日前辦理光伏項目并購業務時也遇到了類似問題：國土部門認定為未利用地中的“其他草地”，而當地草原主管部門認定為干旱性荒漠草原。國土部門和草原主管部門對同一宗地的性質認定不一致。筆者就此咨詢當地省級草原主管部門，省級草原主管部門答復項目如果占用的是干旱性荒漠草原，就應當辦理草原征占用手續，但具體辦理程序要咨詢當地草原主管部門。當地草原主管部門則認為如果是未利用地中的“其他草地”的，無需辦理草原征占用手續，但該部門不會出具任何書面意見或說明材料。

“其他草地”究竟屬于可以直接使用的“香饃饃”，還是需要辦理草原征占用手續的“燙手山芋”，項目公司面對“其他草地”該何去何從?

二、法律分析

◆征占用草原須辦理相關審批手續

我國《草原法》第三十八條規定：進行礦藏開采和工程建設，應當不占或者少占草原;確需征收、征用或者使用草原的，必須經省級以上人民政府草原行政主管部門審核同意后，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續。

農業部2014年頒布的《草原征占用審核審批管理辦法》，則對建設工程征用或使用草原的審批權限做了具體規定。《辦法》第六條明確征用、使用草原超過七十公頃的，由農業部審核;征用、使用草原七十公頃及其以下的，由省級人民政府草原行政主管部門審核。

因此建設工程若確實需要占用草原的，應當辦理草原征占用手續，并報具有審批權限的草原主管部門審核。

◆需辦理草原征占用手續的草原類型

究竟哪些類型的草原應當辦理草原征占用手續呢?我國《草原法》第二條規定：“在中華人民共和國領域內從事草原規劃、保護、建設、利用和管理活動，適用本法。本法所稱草原，是指天然草原和人工草地。”

最高人民法院《關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》(法釋〔2012〕15號)第七條明確：“本解釋所稱‘草原’，是指天然草原和人工草地，天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕還草地，不包括城鎮草地。”

根據上述規定，需要辦理草原征占用手續的草原范圍主要包括天然草原和人工草地兩大類，而其他草地是否應當歸類為草原，法律并未明確規定。

◆其他草地的定義

依據中華人民共和國國家標準GB/T21010-2017《土地利用現狀分類》(詳見下表)，“其他草地”是指樹木郁閉度<0.1，表層為土質，不用于放牧的草地。按照《中華人民共和國土地管理法》的土地性質分類，天然牧草地、沼澤草地、人工牧草地屬于農用地，而其他草地則屬于未利用地。

《土地利用現狀分類》草地分類

綜上，現行法律法規對于“其他草地”是否應當辦理草原征占用手續確無明文規定。通過對比《草原法》和《土地利用現狀分類》，《草原法》規定的草原范圍是天然草原和人工草地，不包含“其他草地”。而《土地利用現狀分類》其將天然牧草地和其他草地作為兩個獨立的二級分類，并將其他草地劃入未利用地而非農用地范疇，也意味著其他草地與天然牧草地存在區別。

依據我國土地管理相關規定，建設項目占用未利用地或農用地的，辦理程序和繁簡程度都有很大區別。占用未利用地的可直接辦理建設用地手續，而占用農用地的需辦理“農用地轉用”手續后，方可辦理建設用地相關手續。

三、律師建議

我國《草原法》第六十五條規定：未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法使用草原，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不夠刑事處罰的，由縣級以上人民政府草原行政主管部門依據職權責令退還非法使用的草原，對違反草原保護、建設、利用規劃擅自將草原改為建設用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他設施，恢復草原植被，并處草原被非法使用前三年平均產值六倍以上十二倍以下的罰款。

根據上述規定，一旦建設項目被認定為非法占用草原，不僅會對項目本身合法性產生影響，更有甚者會被追究刑事責任。基于法律法規無明確規定以及實務中各地對“其他草地”手續辦理的理解不一的實際，建議新能源的項目業主或投資方在開展項目前期工作或者收購項目時，盡量要求草原主管部門提供書面文件，確認項目占用“其他草地”不存在法律障礙，不需要辦理草原征占用手續，以規避相應用地風險。