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基于風電項目對風能資源的需求，部分山區因其地形對風速的影響而具有一定的開發價值，但在這些地區發展風電項目往往涉及到林地的使用問題，需依法辦理使用林地的手續。之前我們就風電項目土地使用的范圍、流程等進行過分析，本文將就實踐中風電項目使用林地遇到的主要問題進行相關法律分析。
一、風電開發建設中使用林地的用地限制
我國林地保護等級復雜，建設項目使用林地審核和審批相關規定，主要見于《建設項目使用林地審核審批管理辦法》，本文將主要結合該規定及實踐中常見的林地類型，對林地使用相關限制性規定分析如下：
（一）林地保護等級及用地限制
《全國林地保護利用規劃綱要（2010-2020年）》將林地劃定為I級、II級、III級和IV級4個保護等級。根據《建設項目使用林地審核審批管理辦法》規定，不同保護等級林地的限制使用情況如下：
（二）國家公益林的用地限制
根據《國家級公益林區劃界定辦法》，國家級公益林是指生態區位極為重要或生態狀況極為脆弱，對國土生態安全、生物多樣性保護和經濟社會可持續發展具有重要作用，以發揮森林生態和社會服務功能為主要經營目的的防護林和特種用途林。國家級公益林的保護等級分為兩級，屬于林地保護等級一級范圍內的國家級公益林，劃為一級國家級公益林。一級國家級公益林以外的，劃為二級國家公益林。
根據《國家級公益林管理辦法》、《建設項目使用林地審核審批管理辦法》規定，除國務院批準、同意的建設項目，國務院有關部門和省級人民政府及其有關部門批準的基礎設施、公共事業、民生建設項目；國防、外交建設項目；符合自然保護區、森林公園、濕地公園、風景名勝區等規劃的建設項目外，其他建設項目不得使用一級國家級公益林地。
如使用位于自然保護區、國家濕地公園、國家森林公園等其他特殊保護區域的林地，需適用特殊保護政策進行相關林地審批手續，此處不再展開。
二、林地使用審核手續
（一）林地的永久、臨時使用
根據《建設項目使用林地審核審批管理辦法》，建設項目使用林地，是指在林地上建造永久性、臨時性的建筑物、構筑物，以及其他改變林地用途的建設行為。包括：進行勘查、開采礦藏和各項建設工程占用林地；建設項目臨時占用林地；森林經營單位在所經營的林地范圍內修筑直接為林業生產服務的工程設施占用林地。
之前的文章已就風電場不同用途用地適用永久還是臨時使用進行了分析。值得注意的是，臨時占用林地的期限不得超過兩年，并不得在臨時占用的林地上修筑永久性建筑物；建設項目臨時占用林地期滿后，用地單位應當在一年內恢復被使用林地的林業生產條件。
（二）林地使用的審核
1、審核部門
《中華人民共和國森林法實施條例》根據占用或者征收、征用林地的種類和面積不同，劃分了審核部門：
需要臨時占用林地的，應當經縣級以上人民政府林業主管部門批準。其中，重點國有林區內的建設項目，由省級林業主管部門審批。
2、審核手續
根據《中華人民共和國森林法實施條例》規定，占用或者征收、征用林地未經林業主管部門審核同意的，土地行政主管部門不得受理建設用地申請。
根據《建設項目使用林地審核審批管理辦法》規定，經審核同意使用林地的建設項目，準予行政許可決定書的有效期為兩年。建設項目在有效期內未取得建設用地批準文件的，用地單位應當在有效期屆滿前3個月向原審核機關提出延期申請，原審核同意機關應當在準予行政許可決定書有效期屆滿前作出是否準予延期的決定。建設項目在有效期內未取得建設用地批準文件也未申請延期的，準予行政許可決定書失效。
據上述規定，用地主體應在取得準予行政許可決定書后及時辦理建設用地批準文件，以滿足合法合規使用林地的要求。
三、2018年新規對風電建設項目影響
2018年9月11日，國家林業和草原局《國家林業和草原局關于規范風電場項目建設使用林地的通知（征求意見稿）》（以下簡稱“《通知》”）公開征求意見,公開征求意見時間2018年9月11日至2018年9月30日。
《通知》嚴格了風電場建設使用林地范圍，規定“風電場建設應節約集約使用林地，風機基礎、施工和檢修道路、升壓站、輸電線路等風電場設施，禁止使用有林地及一級國家級公益林地。本通知下發之前立項但未取得使用林地審核手續的風電場項目，要重新合理優化選址和建設方案，不得占用年降雨量400毫米以下區域的有林地，不得占用坡度25度以上區域的有林地，不得占用二級國家級公益林中的有林地和一級國家級公益林，使用林地可行性報告要加強生態影響分析和評估。”
《通知》最終內容目前尚不確定，但一旦按照征求意見稿實施的話，對全國風電場的影響是重大的，特別是如適用“禁止使用有林地”的規定，全國風電場建設規模將迎來斷崖式下降。對此，中國可再生能源學會風能專業委員會出具了《規范風電場用林地不能一刀切——風能行業對《國家林業和草原局關于規范風電場項目建設使用林地的通知（征求意見稿）》的反饋意見》（以下簡稱“《反饋意見》”），《反饋意見》認為上述規定過于僵化、苛刻、"一刀切"，并提出了由各省區因地制宜制定風電場建設使用有林地范圍、強化事中事后監管、避免以禁代管等建議。
一、風電開發建設中使用林地的用地限制
我國林地保護等級復雜，建設項目使用林地審核和審批相關規定，主要見于《建設項目使用林地審核審批管理辦法》，本文將主要結合該規定及實踐中常見的林地類型，對林地使用相關限制性規定分析如下：
（一）林地保護等級及用地限制
《全國林地保護利用規劃綱要（2010-2020年）》將林地劃定為I級、II級、III級和IV級4個保護等級。根據《建設項目使用林地審核審批管理辦法》規定，不同保護等級林地的限制使用情況如下：
（二）國家公益林的用地限制
根據《國家級公益林區劃界定辦法》，國家級公益林是指生態區位極為重要或生態狀況極為脆弱，對國土生態安全、生物多樣性保護和經濟社會可持續發展具有重要作用，以發揮森林生態和社會服務功能為主要經營目的的防護林和特種用途林。國家級公益林的保護等級分為兩級，屬于林地保護等級一級范圍內的國家級公益林，劃為一級國家級公益林。一級國家級公益林以外的，劃為二級國家公益林。
根據《國家級公益林管理辦法》、《建設項目使用林地審核審批管理辦法》規定，除國務院批準、同意的建設項目，國務院有關部門和省級人民政府及其有關部門批準的基礎設施、公共事業、民生建設項目；國防、外交建設項目；符合自然保護區、森林公園、濕地公園、風景名勝區等規劃的建設項目外，其他建設項目不得使用一級國家級公益林地。
如使用位于自然保護區、國家濕地公園、國家森林公園等其他特殊保護區域的林地，需適用特殊保護政策進行相關林地審批手續，此處不再展開。
二、林地使用審核手續
（一）林地的永久、臨時使用
根據《建設項目使用林地審核審批管理辦法》，建設項目使用林地，是指在林地上建造永久性、臨時性的建筑物、構筑物，以及其他改變林地用途的建設行為。包括：進行勘查、開采礦藏和各項建設工程占用林地；建設項目臨時占用林地；森林經營單位在所經營的林地范圍內修筑直接為林業生產服務的工程設施占用林地。
之前的文章已就風電場不同用途用地適用永久還是臨時使用進行了分析。值得注意的是，臨時占用林地的期限不得超過兩年，并不得在臨時占用的林地上修筑永久性建筑物；建設項目臨時占用林地期滿后，用地單位應當在一年內恢復被使用林地的林業生產條件。
（二）林地使用的審核
1、審核部門
《中華人民共和國森林法實施條例》根據占用或者征收、征用林地的種類和面積不同，劃分了審核部門：
需要臨時占用林地的，應當經縣級以上人民政府林業主管部門批準。其中，重點國有林區內的建設項目，由省級林業主管部門審批。
2、審核手續
根據《中華人民共和國森林法實施條例》規定，占用或者征收、征用林地未經林業主管部門審核同意的，土地行政主管部門不得受理建設用地申請。
根據《建設項目使用林地審核審批管理辦法》規定，經審核同意使用林地的建設項目，準予行政許可決定書的有效期為兩年。建設項目在有效期內未取得建設用地批準文件的，用地單位應當在有效期屆滿前3個月向原審核機關提出延期申請，原審核同意機關應當在準予行政許可決定書有效期屆滿前作出是否準予延期的決定。建設項目在有效期內未取得建設用地批準文件也未申請延期的，準予行政許可決定書失效。
據上述規定，用地主體應在取得準予行政許可決定書后及時辦理建設用地批準文件，以滿足合法合規使用林地的要求。
三、2018年新規對風電建設項目影響
2018年9月11日，國家林業和草原局《國家林業和草原局關于規范風電場項目建設使用林地的通知（征求意見稿）》（以下簡稱“《通知》”）公開征求意見,公開征求意見時間2018年9月11日至2018年9月30日。
《通知》嚴格了風電場建設使用林地范圍，規定“風電場建設應節約集約使用林地，風機基礎、施工和檢修道路、升壓站、輸電線路等風電場設施，禁止使用有林地及一級國家級公益林地。本通知下發之前立項但未取得使用林地審核手續的風電場項目，要重新合理優化選址和建設方案，不得占用年降雨量400毫米以下區域的有林地，不得占用坡度25度以上區域的有林地，不得占用二級國家級公益林中的有林地和一級國家級公益林，使用林地可行性報告要加強生態影響分析和評估。”
《通知》最終內容目前尚不確定，但一旦按照征求意見稿實施的話，對全國風電場的影響是重大的，特別是如適用“禁止使用有林地”的規定，全國風電場建設規模將迎來斷崖式下降。對此，中國可再生能源學會風能專業委員會出具了《規范風電場用林地不能一刀切——風能行業對《國家林業和草原局關于規范風電場項目建設使用林地的通知（征求意見稿）》的反饋意見》（以下簡稱“《反饋意見》”），《反饋意見》認為上述規定過于僵化、苛刻、"一刀切"，并提出了由各省區因地制宜制定風電場建設使用有林地范圍、強化事中事后監管、避免以禁代管等建議。
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