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可再生能源電價附加應征全用好——專訪國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心首任主任李俊峰
國家雖已推動平價（低價）上網項目建設，但并非立即對全部風電、光伏發電新建項目取消補貼。隨著可再生能源發展壯大，在現行補貼機制下，可再生能源補貼資金缺口逐年加大，補足這一缺口、還信于企，是提升政府信譽，增強社會對可再生能源發展信心的當務之急。圍繞設置可再生能源補貼的由來，國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心首任主任李俊峰日前接受了記者的獨家專訪，認為當下可再生能源電價附加應征全用好，來解決資金缺口問題。此外，他還分享了對“后補貼時代”推進可再生能源高質量發展的思考。
來源：微信公眾號“能源研究俱樂部”作者：鄭徐光 原文首發于《電力決策與輿情參考》2019年2月1日第5期
“可再生能源發展遇到的最大瓶頸，就是補貼機制問題”
記者：作為組織并主持了《可再生能源法》研究起草工作的專家，您如何評價該法實施以來我國可再生能源發展的成就，以及該法所起的作用？
李俊峰：《可再生能源法》于2005年獲表決通過，于2006年1月1日正式實施。可以看到，我國可再生能源經歷了從2005年到2018年的產業化高速發展。2005年，我國風電、光伏發電裝機合計130余萬千瓦，約占全國總裝機容量的0.2%。截至去年底，可再生能源裝機突破7億千瓦，其中，風電、光伏發電裝機分別約1.84億千瓦和1.75億千瓦，合計占全國發電總裝機近五分之一，而且并網裝機量多年保持全球第一。十多年來，風電、光伏發電上下游產業鏈發展日漸成熟，產業化技術水平不斷提升，發電成本大幅下降，產業體系逐步健全，產業競爭力占據全球前列。
我認為，《可再生能源法》是推動可再生能源發展的基礎，它確立了可再生能源的法律地位、基本制度和政策框架，明確了政府和社會在可再生能源開發利用方面的責任和義務，對風電、光伏發電產業化發展起到了至關重要的引領和推動作用。它的一些基本原則不能變。
但是，可再生能源發展遇到了最大瓶頸，就是補貼機制問題。截至去年底，可再生能源補貼缺口累計超過1400億元人民幣。
“出現補貼拖欠，很大程度是政府相關主管部門沒有認真履行征收義務，導致35%到40%的比例沒有征收上來”
記者：為何會產生如此大規模的可再生能源補貼缺口？
李俊峰：首先明確，可再生能源補貼不是“補貼”，而是全社會電力用戶為促進可再生能源發展承擔的一份義務。按照《可再生能源法》第二十條，電網企業收購可再生能源電量所發生的費用，高于按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間的差額，附加在銷售電價中分攤。所以說，“可再生能源補貼給國家財政帶來負擔”的說法是不準確的，實際上，可再生能源補貼沒有占用國家財政一分錢，而是來自全社會電力用戶的可再生能源電價附加收入。
根據《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》，可再生能源電價附加在除西藏自治區以外的全國范圍內，對各省、自治區、直轄市扣除農業生產用電（含農業排灌用電）后的銷售電量征收。按照現在平均1.9分/千瓦時的征收標準，足以籌集支撐可再生能源發展的電價附加資金。出現補貼拖欠，很大程度是政府相關主管部門沒有認真履行征收義務，導致35%到40%的比例沒有征收上來。
這主要包括三部分：一是近一萬億千瓦時的居民生活用電量未征收，大約190億元，二是自備電廠約一萬億千瓦時的自發自用電量未征收。這兩項加起來約400億元，跟當前一年的補貼資金缺口相當。按照可再生能源上述法律法規，這兩項資金都應該征收。而征收部門自作主張，扣除居民生活用電電價附加；同時，由于執法力度不夠，自發自用自備電廠的供電用戶逃避繳費責任。三是垃圾焚燒發電不該補貼，卻享受補貼，這接近一百億元。垃圾發電是環保處置城鄉垃圾、解決污染問題的一種措施，各地對垃圾發電進行補貼，使垃圾發電成了“香餑餑”，等于變相激勵社會產生垃圾，加大了可再生能源發展補貼資金壓力。而且，一個地區的垃圾處理成本憑什么由全國電力用戶承擔？無法律依據。地方財政可以補貼，但不能從可再生能源電價附加這筆錢走賬。
“如果認為可再生能源電價附加入不敷出，可依法調高征收標準”
記者：現階段，您認為應如何解決可再生能源補貼資金缺口？
李俊峰：開源節流并舉。首先，對居民用電和自備電廠用電未收的電價附加征收上來。有輿論認為居民用電不能收。實際上，以一個居民家庭一年用電量2000千瓦時計算，對這部分電量征收1.9分/千瓦時的電價附加，一個家庭一年的電費負擔增加不到40元，一般家庭可能也不會在意。而且，國家可以通過財政對貧困、低保家庭給予電費補貼。其次，如果認為可再生能源電價附加入不敷出，可依法調高征收標準。我國可再生能源電價附加的征收標準是從0.1分/千瓦時逐步提至目前的1.9分/千瓦時，仍可以繼續提高。
有人認為，電價漲一分錢是天大的事情。近五年間，煤炭、石油價格從低谷價上漲約一倍，社會經濟運行照常。只有電價沒有升高，反而下降。2015年末，環渤海5500大卡動力煤價格指數下跌至370元/噸，之后回升，2017年達到700元/噸。有研究計算，煤價上漲平均推高電力價格0.1~0.15元/千瓦時，按最低值算，我國煤電約5萬億千瓦時，煤價推動整個社會成本增加5500億元。再看油價，2014年下半年，國際油價進入下行周期，2015年布倫特油價低估時約35美元/桶，2018年油價反彈超過70美元/桶，按照我國全年6億多噸（約43.2億桶）石油消費量，石油價格上升約增加社會成本1500億美元，約折合人民幣1萬億元。
煤價的上升和油價的上升合計增加社會成本16000億元，而可再生能源電價附加漲一分錢，增加社會負擔400億元，孰輕孰重？后者僅僅是前者的四十分之一。如果說為了保實體經濟，煤炭、石油產業是實體經濟，可以漲價，電力就不是實體經濟，不能漲價嗎？
更為重要的是，為了落實中央關于改善能源結構，減少煤炭消費，增加清潔能源使用的要求，為了更好履行中國在《巴黎協定》中的承諾，早日實現中國碳排放達峰，提高征收標準有充分的理由。
最后，推進技術不斷進步，推進風電、光伏發電競價上網，促進成本不斷降低，逐步減少可再生能源發展對國家補貼的依賴。這一點正在積極推進，2019年新增的光伏和風電項目基本上不需要補貼了，可再生能源附加主要是解決歷史欠賬問題。
“政府要積極推動可再生能源發展，理順電價機制，恢復可再生能源電價的基本屬性”
記者：在您看來，如何促進可再生能源高質量發展，迎接其全面平價時代的到來？
李俊峰：第一，政府要積極推動可再生能源發展。國家發展改革委、國家能源局和財政部相關部門要充分協調、積極推進，落實好中央“改善能源結構，減少煤炭消費，增加清潔能源使用”的要求。政府積極推進與否，效果迥異。在2012年之前，國內光伏發展極其緩慢，2013年國家密集出臺文件，認真促進國內光伏應用市場建設，光伏發電就出現了2015年至2017年連續三年大發展的好勢頭。風電在2016年、2017年連續兩年新增裝機量負增長，2018年，國家積極開展工作，新增風電裝機增速由負增長轉為正增長，2019年推動風電競價上網，促進跨區消納，提速海上風電發展，開創了風電發展的新局面，預示著今明年風電發展會有一個比較令人滿意的結果。同時，政府在制定產業政策時要集思廣益，在最大的范圍內形成統一的意見。
第二，創新機制，促進高耗煤地區，特別是高耗煤經濟發達地區消納清潔能源。目前，山東、河南、河北、江蘇、浙江、安徽等六省煤炭消費量接近15億噸，煤電發電量占地區發電量的比重均在80%左右，同時，2017年，這六個省可再生能源的消納水平遠遠低于全國平均水平，除了浙江水電比重略高，可再生能源電力消納比重為19.3%，其余五省可再生能源電力消納比重低于全國平均水平（26.5%）10個百分點以上，如果這六個省份可再生能源電力消納比重達到全國平均水平，將增加約3000億千瓦時的清潔電力消納。要在政治上給這些地方施加壓力，在技術上提供解決方案，從政策上形成約束機制，促進其承擔更大的清潔能源消納責任，不能讓經濟發達地區在清潔能源消納問題上“掉隊”。
第三，參照烏蘭察布風電項目經驗，充分發揮政府協調作用，推進風電、光伏發電競價上網和跨區消納。去年底，內蒙古烏蘭察布風電基地一期600萬千瓦示范項目獲核準，該項目所發電量將按照可再生能源優先發電原則，參與京津冀電力市場交易，和火電一樣實施平價上網，由電網公司解決輸送通道。這種機制既減少了受端地區煤炭消費，改善了環境，又不增加該地區的平均用電電價水平，將實現發電企業、電網企業、送受端省份的多方共贏。
第四，理順電價機制，恢復可再生能源電價的基本屬性。目前風電、光伏發電采用燃煤標桿電價+補貼的兩部制電價，補貼發放要委托專門機構制作補貼目錄，國家能源主管部門、財政部門去核實目錄的真實性，這都需要跟電網企業溝通。恢復一部制電價，由電網企業按照國家核準的一部制電價收購可再生能源電力，然后直接跟財政部門劃轉可再生能源電價附加和補貼支出，甚至兩者之間可以掛賬，可將復雜問題簡單化。因為都屬于國有資本，財務、審計以及經營上都便于合規操作，對雙方影響很小。
最后，著眼于長遠，中央部門要帶頭清欠可再生能源補貼債款。前不久國務院常務會議決定開展專項行動，解決拖欠民營企業賬款問題。這應該包括政府部門還債。目前，可再生能源補貼拖欠企業達千億量級，相關企業的經營成本提升，影響了社會對發展可再生能源的信心。有關部門應該取信于企業，落實中央的政治要求，抓緊解決可再生能源補貼拖欠問題。
國家雖已推動平價（低價）上網項目建設，但并非立即對全部風電、光伏發電新建項目取消補貼。隨著可再生能源發展壯大，在現行補貼機制下，可再生能源補貼資金缺口逐年加大，補足這一缺口、還信于企，是提升政府信譽，增強社會對可再生能源發展信心的當務之急。圍繞設置可再生能源補貼的由來，國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心首任主任李俊峰日前接受了記者的獨家專訪，認為當下可再生能源電價附加應征全用好，來解決資金缺口問題。此外，他還分享了對“后補貼時代”推進可再生能源高質量發展的思考。
來源：微信公眾號“能源研究俱樂部”作者：鄭徐光 原文首發于《電力決策與輿情參考》2019年2月1日第5期
“可再生能源發展遇到的最大瓶頸，就是補貼機制問題”
記者：作為組織并主持了《可再生能源法》研究起草工作的專家，您如何評價該法實施以來我國可再生能源發展的成就，以及該法所起的作用？
李俊峰：《可再生能源法》于2005年獲表決通過，于2006年1月1日正式實施。可以看到，我國可再生能源經歷了從2005年到2018年的產業化高速發展。2005年，我國風電、光伏發電裝機合計130余萬千瓦，約占全國總裝機容量的0.2%。截至去年底，可再生能源裝機突破7億千瓦，其中，風電、光伏發電裝機分別約1.84億千瓦和1.75億千瓦，合計占全國發電總裝機近五分之一，而且并網裝機量多年保持全球第一。十多年來，風電、光伏發電上下游產業鏈發展日漸成熟，產業化技術水平不斷提升，發電成本大幅下降，產業體系逐步健全，產業競爭力占據全球前列。
我認為，《可再生能源法》是推動可再生能源發展的基礎，它確立了可再生能源的法律地位、基本制度和政策框架，明確了政府和社會在可再生能源開發利用方面的責任和義務，對風電、光伏發電產業化發展起到了至關重要的引領和推動作用。它的一些基本原則不能變。
但是，可再生能源發展遇到了最大瓶頸，就是補貼機制問題。截至去年底，可再生能源補貼缺口累計超過1400億元人民幣。
“出現補貼拖欠，很大程度是政府相關主管部門沒有認真履行征收義務，導致35%到40%的比例沒有征收上來”
記者：為何會產生如此大規模的可再生能源補貼缺口？
李俊峰：首先明確，可再生能源補貼不是“補貼”，而是全社會電力用戶為促進可再生能源發展承擔的一份義務。按照《可再生能源法》第二十條，電網企業收購可再生能源電量所發生的費用，高于按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間的差額，附加在銷售電價中分攤。所以說，“可再生能源補貼給國家財政帶來負擔”的說法是不準確的，實際上，可再生能源補貼沒有占用國家財政一分錢，而是來自全社會電力用戶的可再生能源電價附加收入。
根據《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》，可再生能源電價附加在除西藏自治區以外的全國范圍內，對各省、自治區、直轄市扣除農業生產用電（含農業排灌用電）后的銷售電量征收。按照現在平均1.9分/千瓦時的征收標準，足以籌集支撐可再生能源發展的電價附加資金。出現補貼拖欠，很大程度是政府相關主管部門沒有認真履行征收義務，導致35%到40%的比例沒有征收上來。
這主要包括三部分：一是近一萬億千瓦時的居民生活用電量未征收，大約190億元，二是自備電廠約一萬億千瓦時的自發自用電量未征收。這兩項加起來約400億元，跟當前一年的補貼資金缺口相當。按照可再生能源上述法律法規，這兩項資金都應該征收。而征收部門自作主張，扣除居民生活用電電價附加；同時，由于執法力度不夠，自發自用自備電廠的供電用戶逃避繳費責任。三是垃圾焚燒發電不該補貼，卻享受補貼，這接近一百億元。垃圾發電是環保處置城鄉垃圾、解決污染問題的一種措施，各地對垃圾發電進行補貼，使垃圾發電成了“香餑餑”，等于變相激勵社會產生垃圾，加大了可再生能源發展補貼資金壓力。而且，一個地區的垃圾處理成本憑什么由全國電力用戶承擔？無法律依據。地方財政可以補貼，但不能從可再生能源電價附加這筆錢走賬。
“如果認為可再生能源電價附加入不敷出，可依法調高征收標準”
記者：現階段，您認為應如何解決可再生能源補貼資金缺口？
李俊峰：開源節流并舉。首先，對居民用電和自備電廠用電未收的電價附加征收上來。有輿論認為居民用電不能收。實際上，以一個居民家庭一年用電量2000千瓦時計算，對這部分電量征收1.9分/千瓦時的電價附加，一個家庭一年的電費負擔增加不到40元，一般家庭可能也不會在意。而且，國家可以通過財政對貧困、低保家庭給予電費補貼。其次，如果認為可再生能源電價附加入不敷出，可依法調高征收標準。我國可再生能源電價附加的征收標準是從0.1分/千瓦時逐步提至目前的1.9分/千瓦時，仍可以繼續提高。
有人認為，電價漲一分錢是天大的事情。近五年間，煤炭、石油價格從低谷價上漲約一倍，社會經濟運行照常。只有電價沒有升高，反而下降。2015年末，環渤海5500大卡動力煤價格指數下跌至370元/噸，之后回升，2017年達到700元/噸。有研究計算，煤價上漲平均推高電力價格0.1~0.15元/千瓦時，按最低值算，我國煤電約5萬億千瓦時，煤價推動整個社會成本增加5500億元。再看油價，2014年下半年，國際油價進入下行周期，2015年布倫特油價低估時約35美元/桶，2018年油價反彈超過70美元/桶，按照我國全年6億多噸（約43.2億桶）石油消費量，石油價格上升約增加社會成本1500億美元，約折合人民幣1萬億元。
煤價的上升和油價的上升合計增加社會成本16000億元，而可再生能源電價附加漲一分錢，增加社會負擔400億元，孰輕孰重？后者僅僅是前者的四十分之一。如果說為了保實體經濟，煤炭、石油產業是實體經濟，可以漲價，電力就不是實體經濟，不能漲價嗎？
更為重要的是，為了落實中央關于改善能源結構，減少煤炭消費，增加清潔能源使用的要求，為了更好履行中國在《巴黎協定》中的承諾，早日實現中國碳排放達峰，提高征收標準有充分的理由。
最后，推進技術不斷進步，推進風電、光伏發電競價上網，促進成本不斷降低，逐步減少可再生能源發展對國家補貼的依賴。這一點正在積極推進，2019年新增的光伏和風電項目基本上不需要補貼了，可再生能源附加主要是解決歷史欠賬問題。
“政府要積極推動可再生能源發展，理順電價機制，恢復可再生能源電價的基本屬性”
記者：在您看來，如何促進可再生能源高質量發展，迎接其全面平價時代的到來？
李俊峰：第一，政府要積極推動可再生能源發展。國家發展改革委、國家能源局和財政部相關部門要充分協調、積極推進，落實好中央“改善能源結構，減少煤炭消費，增加清潔能源使用”的要求。政府積極推進與否，效果迥異。在2012年之前，國內光伏發展極其緩慢，2013年國家密集出臺文件，認真促進國內光伏應用市場建設，光伏發電就出現了2015年至2017年連續三年大發展的好勢頭。風電在2016年、2017年連續兩年新增裝機量負增長，2018年，國家積極開展工作，新增風電裝機增速由負增長轉為正增長，2019年推動風電競價上網，促進跨區消納，提速海上風電發展，開創了風電發展的新局面，預示著今明年風電發展會有一個比較令人滿意的結果。同時，政府在制定產業政策時要集思廣益，在最大的范圍內形成統一的意見。
第二，創新機制，促進高耗煤地區，特別是高耗煤經濟發達地區消納清潔能源。目前，山東、河南、河北、江蘇、浙江、安徽等六省煤炭消費量接近15億噸，煤電發電量占地區發電量的比重均在80%左右，同時，2017年，這六個省可再生能源的消納水平遠遠低于全國平均水平，除了浙江水電比重略高，可再生能源電力消納比重為19.3%，其余五省可再生能源電力消納比重低于全國平均水平（26.5%）10個百分點以上，如果這六個省份可再生能源電力消納比重達到全國平均水平，將增加約3000億千瓦時的清潔電力消納。要在政治上給這些地方施加壓力，在技術上提供解決方案，從政策上形成約束機制，促進其承擔更大的清潔能源消納責任，不能讓經濟發達地區在清潔能源消納問題上“掉隊”。
第三，參照烏蘭察布風電項目經驗，充分發揮政府協調作用，推進風電、光伏發電競價上網和跨區消納。去年底，內蒙古烏蘭察布風電基地一期600萬千瓦示范項目獲核準，該項目所發電量將按照可再生能源優先發電原則，參與京津冀電力市場交易，和火電一樣實施平價上網，由電網公司解決輸送通道。這種機制既減少了受端地區煤炭消費，改善了環境，又不增加該地區的平均用電電價水平，將實現發電企業、電網企業、送受端省份的多方共贏。
第四，理順電價機制，恢復可再生能源電價的基本屬性。目前風電、光伏發電采用燃煤標桿電價+補貼的兩部制電價，補貼發放要委托專門機構制作補貼目錄，國家能源主管部門、財政部門去核實目錄的真實性，這都需要跟電網企業溝通。恢復一部制電價，由電網企業按照國家核準的一部制電價收購可再生能源電力，然后直接跟財政部門劃轉可再生能源電價附加和補貼支出，甚至兩者之間可以掛賬，可將復雜問題簡單化。因為都屬于國有資本，財務、審計以及經營上都便于合規操作，對雙方影響很小。
最后，著眼于長遠，中央部門要帶頭清欠可再生能源補貼債款。前不久國務院常務會議決定開展專項行動，解決拖欠民營企業賬款問題。這應該包括政府部門還債。目前，可再生能源補貼拖欠企業達千億量級，相關企業的經營成本提升，影響了社會對發展可再生能源的信心。有關部門應該取信于企業，落實中央的政治要求，抓緊解決可再生能源補貼拖欠問題。
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