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2019年4月2日，財政部公布《2019年中央財政預(yù)算》，表明2018年中央財政實際對可再生能源支持70億元，2019年預(yù)算支持金額為86億元（2018年預(yù)算支持84億元）。
What？可再生能源補(bǔ)貼跟中央財政預(yù)算有關(guān)系？資金來源不是基于用電量的可再生能源附加么？為什么近年來風(fēng)電、光伏去補(bǔ)貼調(diào)整中財政部的話語權(quán)越來越來強(qiáng)烈？經(jīng)常釋放出財政對可再生能源補(bǔ)貼預(yù)算不足無以復(fù)加的信號？2019年多次征求意見而尚未公布的風(fēng)電、光伏電價文件均提到了“以財政補(bǔ)貼確定需納入財政補(bǔ)貼的新增規(guī)模上限價格”的方式。
可再生能源補(bǔ)貼、可再生能源附加、中央財政預(yù)算三者之間到底是什么關(guān)系？以下將進(jìn)行詳細(xì)匡算與分析。
從能源局到財政部
2006年發(fā)布的《可再生能源法》，明確了可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略，對于可再生能源高于傳統(tǒng)火電電價部分的電價補(bǔ)貼的來源及支付方式，僅做了原則規(guī)定。“電網(wǎng)企業(yè)依法收購可再生能源電量所發(fā)生的費用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額，附加在銷售電價中分?jǐn)偂＞唧w辦法由國務(wù)院價格主管部門制定。”
政策初期，補(bǔ)貼管理工作主要由能源局牽頭，資金收付則由財政部統(tǒng)籌，由于涉及部門較多，決策鏈條過長，加之缺乏具體執(zhí)行細(xì)則，電量統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑不一，補(bǔ)貼申報、審批、發(fā)放工作相對滯后。
2012年3月，財政部、發(fā)改委、能源局聯(lián)合頒布的《可再生能源電價附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（簡稱《附加管理辦法》）明確了財政部在補(bǔ)貼管理中的主導(dǎo)地位和“按季預(yù)撥、年終清算”的原則，及補(bǔ)貼資金管理的詳細(xì)規(guī)定。
此后，補(bǔ)貼申報撥付工作流程相對清晰，而市場普遍將關(guān)注重點放在了可再生能源企業(yè)申報、審核、公布、資金下發(fā)上，而對補(bǔ)貼資金來源、征收、與補(bǔ)貼需求的匹配則較少關(guān)注和研究。
總量有余、征管不足
2011年，財政部、發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》中明確規(guī)定了資金的兩大來源：“可再生能源發(fā)展基金包括國家財政公共預(yù)算安排的專項資金（簡稱“專項資金”）和依法向電力用戶征收的可再生能源電價附加收入（簡稱“電價附加”）等。”
其中，電價附加以第二、第三產(chǎn)業(yè)和居民用電量為稅基，地區(qū)上扣除西藏、新疆（2013年以后），是補(bǔ)貼資金的主要來源，也反應(yīng)了補(bǔ)貼主要來源于市場而非政府、是傳統(tǒng)電源與可再生能源之間的價格調(diào)節(jié)機(jī)制的內(nèi)在邏輯。專項資金則來自于財政預(yù)算，起到調(diào)劑和補(bǔ)足差額的作用。
相關(guān)資金均由財政部負(fù)責(zé)征管，可再生能源附加收入的預(yù)算和實際取得情況反映在歷年中央財政預(yù)算-中央政府性基金預(yù)算-可再生能源電價附加中。
由于可再生能源在總發(fā)電量中占比整體較低，如果征收標(biāo)準(zhǔn)制定的合理，可以實現(xiàn)可再生能源附加的收支平衡。事實上，伴隨十二五期間可再生能源的迅猛發(fā)展，從2006年以來我國6次上調(diào)電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)，從最早的0.1分/kwh，逐步提高至1.9分/kwh，考慮到電力用戶的承受能力此后征收標(biāo)準(zhǔn)未作調(diào)整。
由于電量（西藏、新疆部分以經(jīng)驗值4%扣除）、征收標(biāo)準(zhǔn)公開透明，實際應(yīng)征收金額可以得到相對準(zhǔn)確的匡算，與中央財政預(yù)算中實際取得電價附加收入進(jìn)行對比可知，歷年實際征收比例僅為60%-70%，伴隨用電量上升，近年來每年都有大于200億元補(bǔ)貼附加未能取得，這其中自備電廠征收難是最為核心的影響（由于2012年底開始可再生能源附加才納入財政預(yù)算，以下主要分析2012年以后的數(shù)據(jù)和趨勢）。
光伏帶動、需求激增
相比補(bǔ)貼征收來講，補(bǔ)貼需求的分析難度較高。一方面，從電源結(jié)構(gòu)上，風(fēng)電光伏占到可再生能源補(bǔ)貼的主體部分，但仍有生物質(zhì)等其他類型可再生能源項目補(bǔ)貼需求，而此類電源在數(shù)據(jù)統(tǒng)計的準(zhǔn)確性上存在一定難度；另一方面，近年來各類可再生能源普遍存在標(biāo)桿電價和補(bǔ)貼需求下調(diào)的現(xiàn)象，但各年各類電源發(fā)電量統(tǒng)計中難以區(qū)分新老項目電量占比，因此無法清晰測算度電補(bǔ)貼需求。以下將結(jié)合各年各類項目發(fā)電量和電價對補(bǔ)貼需求做出估計。
以上風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)的度電補(bǔ)貼需求已經(jīng)相對保守，而且由于還存在外送線路等其他種類補(bǔ)貼需求，各年可再生能源電價附加實際支出額應(yīng)高于預(yù)計補(bǔ)貼總需求，但從上表來看，實際上電價附加支出額始終低于預(yù)計補(bǔ)貼總需求，而且滿足程度呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，也就是市場常說的補(bǔ)貼存在拖欠。這與人為控制補(bǔ)貼目錄申報進(jìn)度、發(fā)放速度、光伏裝機(jī)和補(bǔ)貼需求在“十二五”中后期迅速擴(kuò)大導(dǎo)致補(bǔ)貼需求激增等因素均有較大關(guān)聯(lián)。
2019年中央財政預(yù)算中，首次披露了2018年實際執(zhí)行可再生能源附加支出部分的具體走向（此前只披露總額），這也驗證了以上判斷，總量上，全部可再生能源平均度電補(bǔ)貼僅為0.12元/kwh，低于現(xiàn)行存量標(biāo)桿電價應(yīng)得金額；從構(gòu)成上看，風(fēng)電取得補(bǔ)貼比例低于發(fā)電比例，目前光伏、生物質(zhì)補(bǔ)貼強(qiáng)度更高。
從可再生能源總支出的構(gòu)成上來看，2013年中央財政首次將可再生能源附加納入預(yù)算后，電價附加收入一直是可再生能源補(bǔ)貼資金支出的主要來源，財政轉(zhuǎn)移支付為差額補(bǔ)充，占比不超過20%，近兩年更是只有10%的占比。（2013年財政轉(zhuǎn)移支付占比高可能由于中央財政預(yù)算內(nèi)部分類問題導(dǎo)致，根據(jù)2014年中央財政預(yù)算，2013年電價附加收入298億元，但中央本級電價附加支出僅為84億元，中央對地方轉(zhuǎn)移支付155億元）
目錄之上，需求未滿
通過以上分析可知，財政預(yù)算向可再生能源轉(zhuǎn)移支付，主要是在由于可再生能源補(bǔ)貼征收不足，而且財政預(yù)算也并未足額填滿征收率低產(chǎn)生的差異，近年來由于用電量增長和征收標(biāo)準(zhǔn)的提高，征收缺口在持續(xù)增加，而財政預(yù)算對于可再生能源的支持力度在下降，二者呈現(xiàn)剪刀差的格局。而反過來講，如果能夠有效提高征收率，市場完全可以消化可再生能源電價補(bǔ)貼需求，而無需加重財政補(bǔ)貼。
征管責(zé)任主要集中在電網(wǎng)公司。其實，早在2012年，財政部就在《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》中對電網(wǎng)公司做出了征收激勵。“中央財政按照可再生能源附加實際代征額的2‰付給相關(guān)電網(wǎng)企業(yè)代征手續(xù)費，代征手續(xù)費從可再生能源發(fā)展基金支出預(yù)算中安排。”由于征管不利，擁有自備電廠的企業(yè)并未及時足額上交電價附加，不僅是有悖政策初衷，也導(dǎo)致企業(yè)競爭和負(fù)擔(dān)不公平。
2018年3月，發(fā)改委曾下發(fā)《燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)和運行專項治理方案（征求意見稿）》，對全國燃煤自備電廠的建設(shè)和運行提出了24條整治意見，堪稱史上最嚴(yán)格的燃煤電廠整治政策，其中就包括了集中補(bǔ)繳“政府性基金及附加和系統(tǒng)備用費”。但是，此后并未出臺正式文件，自備電廠欠繳問題能否得到根治仍無明確時間表。
結(jié)論
綜上所述，關(guān)于可再生能源補(bǔ)貼可以得出以下結(jié)論：
•目前可再生能源補(bǔ)貼資金來源以電價附加為主（約80%），財政補(bǔ)貼為輔（不超過20%）；
•財政補(bǔ)貼主要由于電價附加征收率低，目前平均為60-70%，而且財政補(bǔ)貼額度低于欠繳額度，如能加強(qiáng)對自備電廠的征收管理，可以實現(xiàn)可再生能源補(bǔ)貼收支平衡；
•以財政補(bǔ)貼定可再生能源發(fā)展規(guī)模的說法有失偏頗，更多反映了征收不足、補(bǔ)貼需求大的短期壓力，不應(yīng)制造可再生能源由國家補(bǔ)貼的假象；
•如果必須執(zhí)行以補(bǔ)貼定規(guī)模的政策，也應(yīng)動態(tài)考慮電力需求增長、征收率上升、老舊火電機(jī)組和特許權(quán)風(fēng)電、金太陽項目退役，另外可以與銀行、保險等金融機(jī)構(gòu)協(xié)商建立補(bǔ)貼資金池或發(fā)行ABS產(chǎn)品，在考慮資金成本的前提下將應(yīng)收未收補(bǔ)貼款先行支付與可再生能源企業(yè)。
What？可再生能源補(bǔ)貼跟中央財政預(yù)算有關(guān)系？資金來源不是基于用電量的可再生能源附加么？為什么近年來風(fēng)電、光伏去補(bǔ)貼調(diào)整中財政部的話語權(quán)越來越來強(qiáng)烈？經(jīng)常釋放出財政對可再生能源補(bǔ)貼預(yù)算不足無以復(fù)加的信號？2019年多次征求意見而尚未公布的風(fēng)電、光伏電價文件均提到了“以財政補(bǔ)貼確定需納入財政補(bǔ)貼的新增規(guī)模上限價格”的方式。
可再生能源補(bǔ)貼、可再生能源附加、中央財政預(yù)算三者之間到底是什么關(guān)系？以下將進(jìn)行詳細(xì)匡算與分析。
從能源局到財政部
2006年發(fā)布的《可再生能源法》，明確了可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略，對于可再生能源高于傳統(tǒng)火電電價部分的電價補(bǔ)貼的來源及支付方式，僅做了原則規(guī)定。“電網(wǎng)企業(yè)依法收購可再生能源電量所發(fā)生的費用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額，附加在銷售電價中分?jǐn)偂＞唧w辦法由國務(wù)院價格主管部門制定。”
政策初期，補(bǔ)貼管理工作主要由能源局牽頭，資金收付則由財政部統(tǒng)籌，由于涉及部門較多，決策鏈條過長，加之缺乏具體執(zhí)行細(xì)則，電量統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑不一，補(bǔ)貼申報、審批、發(fā)放工作相對滯后。
2012年3月，財政部、發(fā)改委、能源局聯(lián)合頒布的《可再生能源電價附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（簡稱《附加管理辦法》）明確了財政部在補(bǔ)貼管理中的主導(dǎo)地位和“按季預(yù)撥、年終清算”的原則，及補(bǔ)貼資金管理的詳細(xì)規(guī)定。
此后，補(bǔ)貼申報撥付工作流程相對清晰，而市場普遍將關(guān)注重點放在了可再生能源企業(yè)申報、審核、公布、資金下發(fā)上，而對補(bǔ)貼資金來源、征收、與補(bǔ)貼需求的匹配則較少關(guān)注和研究。
總量有余、征管不足
2011年，財政部、發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》中明確規(guī)定了資金的兩大來源：“可再生能源發(fā)展基金包括國家財政公共預(yù)算安排的專項資金（簡稱“專項資金”）和依法向電力用戶征收的可再生能源電價附加收入（簡稱“電價附加”）等。”
其中，電價附加以第二、第三產(chǎn)業(yè)和居民用電量為稅基，地區(qū)上扣除西藏、新疆（2013年以后），是補(bǔ)貼資金的主要來源，也反應(yīng)了補(bǔ)貼主要來源于市場而非政府、是傳統(tǒng)電源與可再生能源之間的價格調(diào)節(jié)機(jī)制的內(nèi)在邏輯。專項資金則來自于財政預(yù)算，起到調(diào)劑和補(bǔ)足差額的作用。
相關(guān)資金均由財政部負(fù)責(zé)征管，可再生能源附加收入的預(yù)算和實際取得情況反映在歷年中央財政預(yù)算-中央政府性基金預(yù)算-可再生能源電價附加中。
由于可再生能源在總發(fā)電量中占比整體較低，如果征收標(biāo)準(zhǔn)制定的合理，可以實現(xiàn)可再生能源附加的收支平衡。事實上，伴隨十二五期間可再生能源的迅猛發(fā)展，從2006年以來我國6次上調(diào)電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)，從最早的0.1分/kwh，逐步提高至1.9分/kwh，考慮到電力用戶的承受能力此后征收標(biāo)準(zhǔn)未作調(diào)整。
由于電量（西藏、新疆部分以經(jīng)驗值4%扣除）、征收標(biāo)準(zhǔn)公開透明，實際應(yīng)征收金額可以得到相對準(zhǔn)確的匡算，與中央財政預(yù)算中實際取得電價附加收入進(jìn)行對比可知，歷年實際征收比例僅為60%-70%，伴隨用電量上升，近年來每年都有大于200億元補(bǔ)貼附加未能取得，這其中自備電廠征收難是最為核心的影響（由于2012年底開始可再生能源附加才納入財政預(yù)算，以下主要分析2012年以后的數(shù)據(jù)和趨勢）。
圖1 歷年可再生能源附加應(yīng)收額（左軸）、實際征收額（左軸）與征收率（右軸）（億元、%）
光伏帶動、需求激增
相比補(bǔ)貼征收來講，補(bǔ)貼需求的分析難度較高。一方面，從電源結(jié)構(gòu)上，風(fēng)電光伏占到可再生能源補(bǔ)貼的主體部分，但仍有生物質(zhì)等其他類型可再生能源項目補(bǔ)貼需求，而此類電源在數(shù)據(jù)統(tǒng)計的準(zhǔn)確性上存在一定難度；另一方面，近年來各類可再生能源普遍存在標(biāo)桿電價和補(bǔ)貼需求下調(diào)的現(xiàn)象，但各年各類電源發(fā)電量統(tǒng)計中難以區(qū)分新老項目電量占比，因此無法清晰測算度電補(bǔ)貼需求。以下將結(jié)合各年各類項目發(fā)電量和電價對補(bǔ)貼需求做出估計。
圖2 歷年風(fēng)光生物質(zhì)補(bǔ)貼需求及中央可再生能源發(fā)放總額對比（億元）
以上風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)的度電補(bǔ)貼需求已經(jīng)相對保守，而且由于還存在外送線路等其他種類補(bǔ)貼需求，各年可再生能源電價附加實際支出額應(yīng)高于預(yù)計補(bǔ)貼總需求，但從上表來看，實際上電價附加支出額始終低于預(yù)計補(bǔ)貼總需求，而且滿足程度呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，也就是市場常說的補(bǔ)貼存在拖欠。這與人為控制補(bǔ)貼目錄申報進(jìn)度、發(fā)放速度、光伏裝機(jī)和補(bǔ)貼需求在“十二五”中后期迅速擴(kuò)大導(dǎo)致補(bǔ)貼需求激增等因素均有較大關(guān)聯(lián)。
2019年中央財政預(yù)算中，首次披露了2018年實際執(zhí)行可再生能源附加支出部分的具體走向（此前只披露總額），這也驗證了以上判斷，總量上，全部可再生能源平均度電補(bǔ)貼僅為0.12元/kwh，低于現(xiàn)行存量標(biāo)桿電價應(yīng)得金額；從構(gòu)成上看，風(fēng)電取得補(bǔ)貼比例低于發(fā)電比例，目前光伏、生物質(zhì)補(bǔ)貼強(qiáng)度更高。
從可再生能源總支出的構(gòu)成上來看，2013年中央財政首次將可再生能源附加納入預(yù)算后，電價附加收入一直是可再生能源補(bǔ)貼資金支出的主要來源，財政轉(zhuǎn)移支付為差額補(bǔ)充，占比不超過20%，近兩年更是只有10%的占比。（2013年財政轉(zhuǎn)移支付占比高可能由于中央財政預(yù)算內(nèi)部分類問題導(dǎo)致，根據(jù)2014年中央財政預(yù)算，2013年電價附加收入298億元，但中央本級電價附加支出僅為84億元，中央對地方轉(zhuǎn)移支付155億元）
圖3 可再生能源補(bǔ)貼支出解構(gòu)（可再生能源電價附加與財政預(yù)算支出對比，億元）
目錄之上，需求未滿
通過以上分析可知，財政預(yù)算向可再生能源轉(zhuǎn)移支付，主要是在由于可再生能源補(bǔ)貼征收不足，而且財政預(yù)算也并未足額填滿征收率低產(chǎn)生的差異，近年來由于用電量增長和征收標(biāo)準(zhǔn)的提高，征收缺口在持續(xù)增加，而財政預(yù)算對于可再生能源的支持力度在下降，二者呈現(xiàn)剪刀差的格局。而反過來講，如果能夠有效提高征收率，市場完全可以消化可再生能源電價補(bǔ)貼需求，而無需加重財政補(bǔ)貼。
圖4 歷年中央財政預(yù)算與電價附加征收缺口對比（億元）
征管責(zé)任主要集中在電網(wǎng)公司。其實，早在2012年，財政部就在《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》中對電網(wǎng)公司做出了征收激勵。“中央財政按照可再生能源附加實際代征額的2‰付給相關(guān)電網(wǎng)企業(yè)代征手續(xù)費，代征手續(xù)費從可再生能源發(fā)展基金支出預(yù)算中安排。”由于征管不利，擁有自備電廠的企業(yè)并未及時足額上交電價附加，不僅是有悖政策初衷，也導(dǎo)致企業(yè)競爭和負(fù)擔(dān)不公平。
2018年3月，發(fā)改委曾下發(fā)《燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)和運行專項治理方案（征求意見稿）》，對全國燃煤自備電廠的建設(shè)和運行提出了24條整治意見，堪稱史上最嚴(yán)格的燃煤電廠整治政策，其中就包括了集中補(bǔ)繳“政府性基金及附加和系統(tǒng)備用費”。但是，此后并未出臺正式文件，自備電廠欠繳問題能否得到根治仍無明確時間表。
結(jié)論
綜上所述，關(guān)于可再生能源補(bǔ)貼可以得出以下結(jié)論：
•目前可再生能源補(bǔ)貼資金來源以電價附加為主（約80%），財政補(bǔ)貼為輔（不超過20%）；
•財政補(bǔ)貼主要由于電價附加征收率低，目前平均為60-70%，而且財政補(bǔ)貼額度低于欠繳額度，如能加強(qiáng)對自備電廠的征收管理，可以實現(xiàn)可再生能源補(bǔ)貼收支平衡；
•以財政補(bǔ)貼定可再生能源發(fā)展規(guī)模的說法有失偏頗，更多反映了征收不足、補(bǔ)貼需求大的短期壓力，不應(yīng)制造可再生能源由國家補(bǔ)貼的假象；
•如果必須執(zhí)行以補(bǔ)貼定規(guī)模的政策，也應(yīng)動態(tài)考慮電力需求增長、征收率上升、老舊火電機(jī)組和特許權(quán)風(fēng)電、金太陽項目退役，另外可以與銀行、保險等金融機(jī)構(gòu)協(xié)商建立補(bǔ)貼資金池或發(fā)行ABS產(chǎn)品，在考慮資金成本的前提下將應(yīng)收未收補(bǔ)貼款先行支付與可再生能源企業(yè)。
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