財政補貼不是“唐僧肉”

 

依照國際慣例，財政補貼政策（policy of fiscal subsidies）通常是在一國經濟或產業結構失衡或出現供給“瓶頸”時，提供給企業的一種補貼，是用以保護特定的產業及地區經濟，是國家協調經濟運行和社會各方利益分配關系的經濟杠桿，也是發揮財政分配機制作用的特定手段。是世界上許多國家的政府運用的一項重要經濟政策。

 

作為國家的一種宏觀調控手段，財政補貼政策也可被政府用來實現多種政策目標，如針對促進生產和流通的發展、穩定市場價格、保障人民生活，以及擴大國際貿易等方面都有積極作用。但是，如果財政補貼政策運用不當，補貼范圍過寬，數額過大，就會超出財政的承受能力；如果補貼造成了某些產品的價格扭曲和企業的經營機制混亂，也會使其從調節社會經濟活動的杠桿變為抑制經濟發展的包袱，甚至是泡沫。如果補貼目標發生了偏差，還會打壓創新、滋生腐敗，甚至是破壞市場公平競爭的環境，成為個別利益集團的“唐僧肉”。

 

管窺財政補貼

 

改革開放至今，中央政府的財政補貼一直是我們各屆政府在長達數十年來用以拉動經濟、突擊發展某個特定產業或刺激出口的重要政策之一。在初期，它曾經起到了短期顯著的效果，使我國經濟總量迅速超過歐、日等發達國家，攀居世界第二，但經濟發展質量卻始終有待提高，如工業領域大面積的產能過剩、環境污染、資源過度開發、創新能力不足等問題，它們長期困擾著各屆政府，甚至直接威脅到了百姓的正常生存。究其原因不難發現，過度低效的財政補貼政策應該是其最重要的原因之一。

 

特別是在新能源汽車產業，從2010年開始便實施新能源汽車補貼政策，由于監督機制不完善，騙補事件愈演愈烈。從2009年至2015年底，中央財政對新能源汽車推廣應用予以補助，累計安排了334億元，地方財政2013-2015年撥付補助資金合計200多億元，全部補貼累計不低于600億人民幣。但六年過去了，在全球，我們的新能源汽車沒有在技術創新上獲得有顯著優勢的競爭地位；在國內，也沒帶來穩定盈利且具有競爭力的市場地位。相反，卻滋生出大面積的商業詐騙、腐敗以及財政補貼被流失等問題，不僅使財政補貼低效或無效，而且更進一步惡化了國內商業環境和企業創新的內生動力。

 

財政部等四部委于2016年年初組織力量對93家主要的新能源汽車生產企業進行了專項檢查。其中，查處新能源汽車有牌無車3547輛，涉及騙補金額10.1021億元；有車無電19158輛，金額18.751億元；關聯方閑置涉及33家車企，共30414輛；終端用戶閑置涉及54家車企，未提車6093輛，已提車15269輛。上述涉嫌騙補和違規謀補的車輛總數達到76374輛，涉及補貼總金額92.707億元，占補貼總額的15.45%。然而，2015年新能源汽車銷量是33萬輛，涉案車輛總數超過去年總銷量的四分之一。如若再加上此前的總銷量，被騙金額將會更加驚人。更為嚴重的是，違規和騙補的企業超過專項抽查企業總數一半以上，幾乎成為企業謀生的常態，迅速敗壞著誠實守信的市場原則與基礎。

 

盡管財政補貼被騙事件頻發，相關政府官員也認識到了普惠性財政補貼容易使企業患上依賴癥，而且已經不再適應企業由大變強的需要，但還是幻想著從提高補貼進入推薦車型目錄的企業和產品的門檻入手。尋求補貼標準在彌補成本差價和促進技術創新上實現基本平衡入手。但即使這些設想能如期實現，它也不是機制而僅是戰術上做的調整。

 

再從光伏發電產業看，2006年1月4日頒布了《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法（發改價格（2006）7號）》，將可再生能源電價附加標準提高到每千瓦時1.5分。該政策著實是政府用行政手段讓全民承擔了國內光伏發電企業的運營風險。雖然該產業是從2004年零起步，但在全民為風險買單的模式驅動下，企業拼命貸款引進流水線，到2011年，國內就有了43家西門子法多晶硅企業，20家物理法多晶硅企業。由于缺乏對產業未來技術發展的理性認知和自我創新能力，結果是“引進，落后，再引進，再落后”，不僅產能迅速嚴重過剩，而且在還沒收回完投資的情況下，這些企業就迫不及待地打響了惡性價格戰。更嚴重的是，又直接威脅到了銀行借貸體系的安全。

 

由于企業普遍缺乏創新能力，隨多晶硅價格持續下跌，造成大批競爭力低且依靠減稅、補貼等都無法生存的企業關停倒閉，結果，到目前約有近一半引進的落后流水線兌現了其沉沒成本。為擺脫這一困局，2009年12月，十一屆全國人大常委會第十二次會議上又通過《關于修改可再生能源法的決定》，提出國家財政設立可再生能源發展基金，進一步規定基金的資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入。

 

以寧夏為例，政府對分布式光伏并網發電項目的電價補貼是每千瓦時0.359元。居民購電價是每千瓦時0.448元，但將多余的分布式光伏發電電量賣給電網公司時，上網電價僅為每千瓦時0.236元，電網公司毛利竟高達52.11%。而太陽能光伏發電設備制造廠也只能通過多銷的方式從賣出單套設備中一次性一點點地回收原始投資，致使能夠充分享受財政補貼福緣的企業少之又少。而財政補貼大頭，卻隨分布式光伏發電居民將多余電能外銷而轉移到了電網公司，這僅是一種轉移路徑。

 

第二種轉移路徑是，時至今日，政府價格管理部門還在通過手中的行政權力弱化著財政補貼的實際效力，并巧妙和隱蔽性地將補貼轉移給了與待補貼產業技術創新無關的第三方。如2011年11月30日國家發改委上調電價時就將銷售電價和上網電價分別上調了每千瓦時3分和2.5分。電網公司坐地就可輕松獲得高達20%的利潤增量，是國內一般工業企業平均利潤增量的一倍以上。進而，隱蔽性操縱了財政補貼的流向，并降低了其功能。

 

再如頁巖氣產業，在財政部和國家能源局頒布的《關于出臺頁巖氣開發利用補貼政策的通知》（財建〔2012〕847號）中規定，頁巖氣是賦存于富有機質泥頁巖及其夾層中，以吸附或游離態為主要存在方式的非常規天然氣。其具體界定標準是：（一）賦存于烴源巖內。具有較高的有機質含量（TOC>1.0％），吸附氣含量大于20％。（二）夾層及厚度。夾層粒度為粉砂巖以下（包括粉砂巖）或碳酸鹽巖，單層厚度不超過1米。（三）夾層比例。氣井目的層夾層總厚度不超過氣井目的層的20％。而對其補貼的條件是：（一）已開發利用的頁巖氣；（二）企業已安裝可以準確計量頁巖氣開發利用的計量設備，并能準確提供頁巖氣開發利用量。規定中央財政對頁巖氣開采企業2012年-2015年給予的補貼標準是 0.4元/立方米。因此，不難看出，我國對頁巖本身的界定就已經將部分致密氣的地層納入到了頁巖層的范疇，進而，使中國的頁巖氣與美國的頁巖氣是否屬于同概念基礎語境下的氣體那還真就很難說了？而更重要的是，我國的補貼是針對產品量，即對頁巖氣產出后的利用量進行補貼。

 

2015年5月，財政部和國家能源局再次頒布《關于頁巖氣開發利用財政補貼政策的通知》（財建〔2015〕112號），調降了2016-2020年中央財政對頁巖氣開采企業給予的補貼，其中：2016-2018年的補貼標準為0.3元/立方米；2019-2020年補貼標準為0.2元/立方米。盡管補貼力度在“直線”下降，但依舊還是針對天然氣最終產品進行的補貼。因此，與美國的財政補貼相比，美國的“補貼”是針對頁巖油氣企業在技術可行性上的突破或創新，即補貼的是企業未來可期現金流的獲得能力，而我們“補貼”的是頁巖氣開采后的使用量，是補貼頁巖氣開采銷售后當期現金流的獲得能力。進而，其客觀結果必然會抑制創新與激勵“騙補”的不法行為。

 

類似問題同樣也發生在鋼鐵及其制成品的補貼和出口退稅、電解鋁、煉油重化工、稀土等產業上，甚至是近期對充電汽車充電樁大面積推廣的財政補貼上，它們著實對中國市場經濟可持續和優質發展，以及市場公平與誠信的重建起到了羈絆甚至是破壞作用。

 

在長達十來年低效的財政補貼政策下，騙取財政補貼的企業法人沒有受到應有的法律追責，進而，從某種角度看，政府好心的財政補貼政策正惡化著誠信經營的市場環境；由于欺詐可以輕松獲得巨額的財政補貼，進而又澆滅了企業創新的內動力；又由于是審批發放補貼的模式，就為一些不法官員留出了尋租空間，造成意志和信仰薄弱的官員成為了巨貪，進而敗壞了官場風氣和政治規矩；由于價格管制，可以輕易地為第三方分食到其他產業的財政補貼，并可從定價中謀取到個人的好處，進而就難免不會導致政府職能部門幾乎整個司處級單位集體坍塌性腐敗事件的發生。

 

更重要的是，由于財政部長期以年度財政預決算中的分項報表專業性強、晦澀難懂等為由，始終未在全國人大等兩會上發布和公示，致使財政補貼的必要性和科學性被隱藏在了“黑箱”之中，最終，不得不使一些財政補貼裂解成了社會與市場的“毒藥”，以及無人能有效監管的“唐僧肉”。

 

可選對策

 

為了維護市場經濟的公平性和機會平等原則，的確需要我們盡早改變思路，如可選擇：

 

1、站在可生存的戰略角度上去看待財政收入，用好全體納稅人的稅金（財政收入）。除國防和軍事科技開發等領域必須無條件地足額，甚至是根據國際情勢需要超額支付補貼外，其他現存工業和一般民生產業的財政補貼和出口退稅應盡早全部取消，以避免發生財政收入通過補貼被流失，以及繼續創造和擴大出不公平的市場競爭環境；

 

2、堅決摒棄以拉動經濟增長為名義的、針對特定產業及其產品產出量的財政補貼模式，構建和培育有自主創新能力的獎勵與補助模式，即針對企業研發出了專利技術或已初見成效、或由中科院等學術權威部門經檢索認定的處于國際領先的技術、或針對中科院等學術權威部門設立的具有前沿性、基礎性或綜合性科技研發課題進行財政補貼，以提升國內創新的原生內動力和國家可持續發展的競爭力；

 

3、各級人民檢察機關應盡職盡責，履行好其公訴的職權，并嚴格執行《刑法》和《刑事訴訟法》，對近些年騙取套取財政補貼的企業法人及其主要決策者追究刑事責任，不僅要堅決打擊騙補套補的不法經營行為與犯罪，更重要的是要維護和重構社會基本的誠信原則與公平的市場環境；

 

4、全國人大及其代表應盡職看好納稅人的財富（包括上交的稅金），加強對財政預決算中分項報表的審批工作，特別是針對財政補貼、財政轉移支付等單項支出的審查、審批，以及對低效、腐敗等問題的追責，以審慎的原則監督相關部門用好納稅人上繳的每一分錢，并全部公示（包括分項報表的明細），使納稅人能真正有當家作主的感覺。

 

更重要的是，近期，建設雄安新區的這個“國家大事千年大計”的大幕被拉開了，會有多少財政補貼要進入？目前尚不得而知。在它們當中，會有多少是未經全國人大及其常委會的科學論證、精確審批并公示的？有多少有可能會被不法企業騙取？又有多少是低效甚至是無效的？還是不得而知。諸如此類的問題，的確是我們在走向復興、富強和走向法制社會亟待解決的問題，和不可回避且必須思考的問題。