近日，國家能源局印發了《關于推進光伏發電“領跑者”計劃實施和2017年領跑基地建設有關要求的通知》（國能發新能〔2017〕54號，以下簡稱《通知》）。為此，國家能源局新能源和可再生能源司負責同志就此接受了記者采訪，回答了記者問題。

 

問：為什么要實施光伏發電“領跑者”計劃和領跑基地建設，其背景是什么？

 

答：大力發展可再生能源，有效應對氣候變化，促進能源清潔低碳轉型已成為全球廣泛共識，我國也明確提出了非化石能源發展的階段性目標。我國太陽能資源豐富，分布廣泛，具有大規模開發的資源條件和產業基礎，發展光伏產業對調整能源結構、推進能源生產和消費革命、促進生態文明建設具有重要意義。近年來，在《可再生能源法》和一系列政策措施的推動下，我國光伏產業快速發展，技術進步明顯，應用規模迅速擴大，已建裝機自2015年起已穩居世界第一，在我國能源轉型中發揮著越來越大的作用。但與此同時，與化石能源相比，光伏發電仍存在建設成本高、市場競爭力不強、補貼需求不斷擴大等問題，成為制約我國光伏產業持續健康發展的重要因素。針對以上問題，根據國家創新驅動發展戰略精神，支持先進技術研發和推廣應用，2015年國家能源局聯合有關部門提出了實施光伏發電“領跑者”計劃和建設領跑基地，通過市場支持和試驗示范，以點帶面，加速技術成果向市場應用轉化和推廣，加快促進光伏發電技術進步、產業升級，推進光伏發電成本下降、電價降低、補貼減少，最終實現平價上網。

 

問：前兩期領跑基地建設實施的情況和效果如何？

 

答：自國家能源局提出光伏發電“領跑者”計劃以來，已組織開展了兩期共9個領跑基地建設，總規模650萬千瓦。包括2015年山西大同100萬千瓦的首個領跑基地，以及2016年總規模為550萬千瓦的第二期8個領跑基地。其中第二期基地全部采取競爭方式選擇投資主體，并將上網電價作為主要競爭條件。

 

到目前為止，大同領跑基地已于2016年6月全部建成并網發電，并由地方政府完成驗收，運行狀況良好。第二期8個基地已全面完成競爭選擇投資主體，其中新泰、芮城等基地建設進度較快，預計9月底可并網發電，其余正在抓緊實施。

 

總體上看，前兩期領跑基地的建設已取得初步效果，主要體現在以下兩方面。一是技術方面。通過廣泛采用先進光伏產品，引導光伏制造企業把提高技術水平放在首位，使PERC等先進制造技術在光伏制造企業中得到迅速推廣，規模顯著擴大，2015年“領跑者”計劃設定的轉換效率已成為目前電池組件轉換效率的普遍水平。二是電價方面。各基地競爭產生的電價平均比國家規定的標桿電價降低0.2元/千瓦時，下降幅度超過20%。基地項目通過競爭性配置和建設發現的合理電價，已成為完善光伏發電價格政策的重要參考，在促進產業競爭力提升的同時，有效降低了光伏補貼。

 

問：此次啟動實施的技術領跑基地建設是出于什么考慮？與應用領跑基地有何區別？

 

答：從已開展的工作看，領跑基地的實施明顯加快了先進技術的推廣應用，帶動了先進光伏產能市場拓展，大幅提高了高轉換率光伏組件的市場比重，整體加快了光伏產品技術指標提升速度和產業升級步伐、成本下降速度，對于已經形成產能的先進技術，起到了關鍵性的引領和支撐作用。但從整個技術產業體系看，前兩期領跑基地僅是對市場應用端的技術和產品提供了支持，對創新研發的前沿技術的應用轉化還缺乏支持，也對市場先進技術的供給未形成后續儲備和持續支撐。針對以上情況，本期我們啟動了技術領跑基地建設。與應用領跑基地建設不同，技術領跑基地通過給光伏制造企業自主創新研發的可推廣應用但尚未批量制造的前沿技術產品提供試驗示范和依托工程，加速科技研發成果的應用轉化，帶動和引領光伏發電技術進步和市場應用。具體區別在于：從技術先進性看，應用領跑基地使用的是市場應用領域的領先技術產品，技術領跑基地使用的是自主研發、市場尚未應用的前沿技術或突破性技術產品；從產品制造看，技術領跑基地采用的是目前尚未建成生產線、形成產能的產品，對于已有生產線、形成產能的先進技術產品，不屬于支持范圍，不得申報和競爭入選技術領跑基地。

 

問：與前兩期領跑基地相比，此次領跑基地的突出特點有哪些？

 

答：在總結前兩期領跑基地建設管理經驗的基礎上，《通知》對領跑基地建設進行了部署和完善，歸納起來，有以下幾個特點。

 

一是進一步明確了實施目標。堅持問題導向，針對目前光伏發電建設成本高、競爭力缺乏的突出問題，進一步明確“十三五”期間領跑基地建設的目標是推動技術進步，促進成本下降，減少補貼依賴，實現2020年用電側平價上網，并在此大目標下，明確了兩類領跑基地的實施目的和目標。

 

二是更加突出了目標導向。為使領跑基地名副其實并實現工作目標，我們在領跑基地技術標準和競爭優選標準等方面都做了進一步完善。如標準方面，區分了兩類領跑基地技術標準的制定原則和應用方式，如明確每期應用領跑基地競爭優選發現的技術指標，作為間隔一期時光伏行業技術平均先進水平預期指標，并作為市場準入標準遞進調整的參照；每期技術領跑基地技術指標原則上作為下期應用領跑基地的技術指標的重要參考，以實現領跑基地光伏產品技術指標和整個行業技術水平的循環遞進。

 

三是更加突出了土地、環境、安全、電價的約束作用。總結吸取一些地區光伏電站因土地不落實難以建設，場址位于保護區被拆除，位于尾礦庫、采煤沉陷區等區域安全風險大，以及以往個別領跑基地競爭確定電價較標桿電價基本未降難以達到領跑基地建設目的或電價過低難以實施等經驗教訓，設定了相關約束條件，把上網電價至少降低10%作為應用領跑基地的基本條件。

 

四是進一步完善了工作程序、監督管理、激勵獎懲機制。明確地方政府自愿申報、省級能源主管部門初審、領跑基地和企業競爭優選的工作程序。同時，鑒于企業承諾的設備技術指標不監測考核難以驗證、申報電價過低難以實施以及地方承諾的相關政策和服務難以落實等風險，進一步完善了監測監督和激勵獎懲機制。通過相關獎懲措施，力爭達到“干一個、成一個”、領跑基地名副其實的目的，同時，領跑基地建設堅持“質量至上、效果第一”的原則，力爭用合理規模達到預期目的。

 

五是完善了競爭優選標準和相關要求。對于基地競爭優選，在強調基地資源條件的基礎上，更加突出了政策和服務的配套和落實。如對于用地的落實，將區分地方政府一攬子承諾、地方政府承諾和有相應權限主管部門提供明確意見相結合、土地權屬人和實際經營使用權人出具明確意見、土地獲得有相應權限主管部門預審通過，以及土地已依法辦理手續等不同情形進行落實程度評定和優選，防止“空頭”承諾。同時，強調已明確投資主體和設備制造企業的項目不得申報領跑基地，地方政府在企業競爭優選中不得預先指向、指定或變相指定投資主體和設備制造企業，須按照《通知》發布的優選標準和相關要求充分競爭優選，使光伏發電這一陽光下的產業成為“陽光工程”。

 

問：領跑基地的建設規模和技術指標是如何確定的？

 

答：建設規模和技術指標是領跑基地建設中大家普遍關心的問題。從實施操作看，既要考慮有一定規模效應，達到工作目標和實施效果，也要兼顧先進技術產品實際產能和領跑的“拔尖”性。為此，綜合考慮各種因素，我們提出了每期領跑基地總控制規模800萬千瓦的上限指標，并將視實施效果、對光伏產品市場價格影響以及技術進步等情況，調整每期具體實施規模，并適時組織實施。

 

技術指標方面，根據光伏行業技術進步和產業發展情況循環遞進，每期領跑基地的具體技術指標，由國家能源局會同相關部門在委托專業機構專題研究，廣泛聽取、征求相關方面意見，專家研討的基礎上研究提出。本期應用領跑基地多/單晶硅光伏組件的轉換效率要求分別為17%和17.8%，技術領跑基地多/單晶硅光伏組件的轉換效率要求分別為18%和18.9%。此外，我們還對應用領跑基地和技術領跑基地的技術先進性優選評分進行了銜接。

 

問：領跑基地的競爭優選標準主要考慮哪些因素？

 

答：作為清潔低碳能源供給和降低非化石能源比重的有效措施，光伏發電得到了各級政府和相關方面的高度重視，建設的積極性也非常高。為確保公平公正開展領跑基地建設，將通過公開競爭的方式擇優選擇基地，并制定了相應的競爭優選規則。從光伏電站的建設特點和前兩期領跑基地建設經驗看，首先應落實土地、環保、安全等前提條件，對占用基本農田、位于有環境影響制約或者存在安全風險區域的基地實行一票否決，以落實嚴守耕地保護、生態紅線和安全底線的要求。同時，對應用領跑基地競爭電價設定入門門檻，將比標桿電價低10%作為競價入門門檻。在此基礎上，基地優選標準綜合考慮了太陽能資源、電網接入與消納、低用地成本和相關稅費減免，以及綜合保障機制等因素。

 

問：領跑基地企業優選要素是什么？應用領跑和技術領跑的優選要素有何差別？

 

答：為保障領跑基地的質量效益，需要采用先進的光伏產品、先進的系統集成技術、高水平的建設安裝質量、智能化的運維體系和高素質的管理團隊。通過前兩期基地企業競爭性評優的經驗和后續建設實際，普遍認為投資能力、業績水平、技術與產業先進性、建設方案的優化水平是反映上述幾個內容的重要因素，并作為領跑基地企業優選的基本要素。同時，為突出目標導向，根據兩類領跑基地的不同目標，分別設定了不同的主要競爭要素。對于應用領跑主要突出上網電價，對于技術領跑主要突出研發技術的先進性和市場應用前景。同時，為盡可能防范企業惡意低價競爭，明確申報最低電價比次低電價每度電低5分錢以上的，直接判定不得入選。

 

問：對領跑基地建設有哪些監測監督要求和具體措施？

 

答：為確保領跑基地建設達到預期目的和實施效果，除了制定科學完善的競爭優選標準和加強前期管理外，事中事后監測監管也同樣重要。為此，我們進一步完善了監測監管要求，明確了相應獎懲措施，主要包括：一是對于基地建設的各類指標和政策服務承諾實施情況定期監測評價并及時發布；二是對不按要求和承諾建設的、驗收不合格的基地企業，禁止參加后續領跑基地投資建設；三是對失信情節嚴重的，根據行業黑名單或國家信用體系失信名單的有關規定辦理；四是在加強監督懲戒的同時，實施獎勵措施。其中，本期預留的150萬千瓦規模，擬視情對建設速度快、并網消納落實、實施效果好的應用領跑基地所在地給予增加等量建設規模等方式予以鼓勵。

 

問：領跑基地與一般光伏項目是什么關系？其組織形式有何不同？

 

答：光伏發電是一個市場化程度較高的能源行業，一般光伏項目是按市場規則由企業自主決策、自擔風險開展投資建設和運行管理。政府在其中主要是承擔政策支持、服務保障作用，包括因光伏項目需要政府補貼，在一段時期內根據規劃要求實行規模管理等。領跑基地建設實際上是政府為促進光伏行業技術進步、成本下降、補貼減少而設立的一種示范平臺，起到引領整個行業的“加速器”的作用，其示范成果將以點帶面在一般光伏項目中推廣應用，因此與一般光伏項目的管理和要求也有所相同。就組織形式而言，主要如下。

 

一是國家能源局制定明確的目標任務、總體安排和管理機制，商有關方面研究提出基地和企業優選的標準，以及每期領跑基地建設的具體規模、技術指標和相關要求。二是地方政府對照基地申報建設要求，落實相關申報條件后自愿申報。三是省級能源主管部門根據國家能源局要求，對地方政府申報的基地進行初審后，推薦報送國家能源局。四是技術管理機構組織專家對申報基地進行評價優選，并下達基地名單。五是入圍的基地所在地政府制定競爭優選工作方案，通過競爭方式優選確定項目投資（含制造）企業，并負責具體項目的建設管理工作。六是建立國家能源局指導、省級發展改革委（能源局）協調、基地所在地市（縣）政府落實、技術管理機構技術支撐下的監測評價和監督管理工作機制，對領跑基地建設運營實施全過程監管監督。領跑基地和企業競爭優選結果、主要考核指標、承諾條件，及基地建設進展情況、監測評價結果將及時對外公布，接受各方監督。

 

此外，需要提醒的是，按《通知》要求，每個省最多可申報2個應用領跑基地和1個技術領跑基地，申報的截止時間為10月31日，以國家能源局綜合司收文時間為準，不符合以上要求的將不予受理。

 

問：如何有效發揮領跑基地對于光伏行業的試點示范和整體帶動作用？

 

答：為有效發揮領跑基地對整個行業的試點示范和整體帶動作用，實現以點帶面，除制定科學的技術標準和落實外部建設條件外，基地的選擇也非常重要。從我國太陽能資源等建設條件和能源消費的分布看，太陽能資源最豐富的地區大多需要更大范圍的消納市場，太陽能資源一般地區很多可就地消納，因此從整個行業發展看，需選擇各類具有代表性的地區進行試點示范和領跑基地建設，以利于面上推廣以及帶動領跑技術的全面應用。