日前，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》，將現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制，停止實(shí)施煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)制度，并要求從2020年1月1日起執(zhí)行。實(shí)施多年的煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)制度即將停止，將對(duì)電力市場(chǎng)化改革和電力行業(yè)發(fā)展帶來(lái)怎樣的影響？


煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策沿革

回顧煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策的沿革歷程，其展現(xiàn)出的是“市場(chǎng)煤”與“計(jì)劃電”之間矛盾促發(fā)、調(diào)和、再升級(jí)的螺旋式發(fā)展歷史，也見證了我國(guó)煤炭市場(chǎng)化和電力市場(chǎng)化的改革進(jìn)程。

●“市場(chǎng)煤”誕生，煤、電矛盾爆發(fā)促使煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制出臺(tái)

1994年，國(guó)務(wù)院全面放開煤炭?jī)r(jià)格，其中對(duì)電煤實(shí)施政府指導(dǎo)定價(jià)與市場(chǎng)定價(jià)雙軌制。由于政府指導(dǎo)價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)，煤炭企業(yè)不履行合同的情況時(shí)有發(fā)生，進(jìn)而帶來(lái)了利益輸送、煤炭質(zhì)量下降、鐵路運(yùn)力緊張等一系列問(wèn)題。2002年國(guó)家停止發(fā)布電煤指導(dǎo)價(jià)，但并沒(méi)有結(jié)束政府對(duì)電煤價(jià)格的臨時(shí)干預(yù)。2004年，針對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)下持續(xù)上漲的煤炭?jī)r(jià)格，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于建立煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見的通知》，建立了以半年為一個(gè)調(diào)整周期、電力企業(yè)消化30%煤價(jià)上漲因素的煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

●社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求調(diào)整煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制

2012年年底，為解決電煤雙軌制不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的問(wèn)題，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在煤炭配置中的基礎(chǔ)性作用，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化電煤市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)意見》，明確于2013年起取消重點(diǎn)電煤合同與電煤價(jià)格雙軌制，同時(shí)將煤電聯(lián)動(dòng)改成以年度為調(diào)整周期、電力企業(yè)消化10%煤價(jià)上漲因素。這一輪機(jī)制調(diào)整，并非由煤、電之間矛盾直接引發(fā)，而是在黨的十八大指導(dǎo)下，為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度實(shí)施的一項(xiàng)重要舉措。

●在電力市場(chǎng)化改革中進(jìn)一步完善煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制

2015年年底，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于完善煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制有關(guān)事項(xiàng)的通知》，意在新一輪電力改革大背景下進(jìn)一步理順價(jià)格政策、完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)煤炭、電力行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。這次調(diào)整，圍繞煤電基準(zhǔn)價(jià)格分檔設(shè)計(jì)了聯(lián)動(dòng)系數(shù)，在“市場(chǎng)煤”與“計(jì)劃電”之間建立了更為客觀的聯(lián)動(dòng)測(cè)算依據(jù)，使聯(lián)動(dòng)機(jī)制有效錨定了2014年電煤價(jià)格與煤電價(jià)格。如果說(shuō)2004年出臺(tái)煤電聯(lián)動(dòng)和2012年調(diào)整煤電聯(lián)動(dòng)主要是為煤炭（電煤）市場(chǎng)化改革服務(wù)的，那么2015年對(duì)機(jī)制的完善已表現(xiàn)出國(guó)家對(duì)電力市場(chǎng)化改革的關(guān)注，將煤電聯(lián)動(dòng)作為堅(jiān)持推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革的重要過(guò)渡性政策之一。

●“撤標(biāo)桿、斷聯(lián)動(dòng)”，全力推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革

今年9月26日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定2020年1月1日起取消煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將燃煤標(biāo)桿電價(jià)機(jī)制改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場(chǎng)化機(jī)制。自此，實(shí)施15年、隨煤價(jià)與電價(jià)矛盾發(fā)展變化而不斷調(diào)整完善的煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制正式結(jié)束歷史使命。從時(shí)局來(lái)看，國(guó)家從2018年7月放開4個(gè)重點(diǎn)行業(yè)發(fā)用電計(jì)劃到2019年6月全面放開經(jīng)營(yíng)性電力用戶發(fā)用電計(jì)劃，售電側(cè)市場(chǎng)化在“用戶儲(chǔ)備”方面得到全力推進(jìn)，發(fā)電側(cè)價(jià)格放開可謂已經(jīng)箭在弦上；同時(shí)，燃煤發(fā)電市場(chǎng)化交易電量已占約50%、市場(chǎng)電價(jià)明顯低于標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制本已失去了執(zhí)行的電量基礎(chǔ)和價(jià)格基礎(chǔ)。因此，取消煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)是推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革過(guò)程之必然。

取消煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意義

●還原市場(chǎng)權(quán)力，助推電力高質(zhì)量發(fā)展

長(zhǎng)期以來(lái)，燃煤發(fā)電企業(yè)依賴于煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制緩解電煤價(jià)格上漲壓力，特別是2016年至今煤炭?jī)r(jià)格高位運(yùn)行，各大國(guó)有發(fā)電集團(tuán)多次呼吁啟動(dòng)煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制疏解經(jīng)營(yíng)困難。但在宏觀經(jīng)濟(jì)整體承受下行壓力的環(huán)境下，將能源成本的增量向終端傳遞已很難實(shí)現(xiàn)，反倒是需要通過(guò)電力市場(chǎng)化改革進(jìn)一步降低用戶用電成本。取消煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將對(duì)價(jià)格的調(diào)整權(quán)力由政府歸還于市場(chǎng)，打破了以往政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)的煤、電之困，發(fā)電企業(yè)面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)從成本側(cè)向成本-收入雙側(cè)延展，既可加速落后的燃煤機(jī)組資產(chǎn)出清，還可鼓勵(lì)發(fā)電企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)展開競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)消解電力過(guò)剩產(chǎn)能和電力高質(zhì)量發(fā)展形成助推作用。

●促進(jìn)資產(chǎn)重組，助力能源清潔低碳發(fā)展

煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制取消后，盈利穩(wěn)定性成為煤電企業(yè)關(guān)注的關(guān)鍵問(wèn)題，尋求縱向和橫向資產(chǎn)重組的需要將更為迫切。縱向而言，煤電聯(lián)營(yíng)成為煤炭產(chǎn)能過(guò)剩、煤價(jià)居高不下環(huán)境中降低發(fā)電成本的優(yōu)選方式，“外部聯(lián)動(dòng)”轉(zhuǎn)化為“內(nèi)部聯(lián)動(dòng)”，將有利于緩解發(fā)電企業(yè)承受兩頭風(fēng)險(xiǎn)的壓力，進(jìn)而為經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)向電力市場(chǎng)和電力用戶轉(zhuǎn)移提供戰(zhàn)略空間。橫向而言，燃煤發(fā)電企業(yè)將加大向清潔能源發(fā)電靠攏的步伐，加速吸收多元非煤機(jī)組進(jìn)入資產(chǎn)組合，一方面切合綠色發(fā)展要求，另一方面提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

●理順價(jià)格機(jī)制，化解煤電經(jīng)營(yíng)“堰塞湖”

在社會(huì)降成本大環(huán)境下，政策明確提出了明年暫不上浮電價(jià)要求，但隨著電力供需逐漸向均衡點(diǎn)回調(diào)以及價(jià)格機(jī)制順暢后的補(bǔ)強(qiáng)作用發(fā)揮，燃煤發(fā)電企業(yè)可以主動(dòng)通過(guò)市場(chǎng)交易方式合理傳導(dǎo)發(fā)電成本甚至獲取市場(chǎng)化利潤(rùn)，以往等待政府重啟煤電聯(lián)動(dòng)的日子一去不復(fù)返。市場(chǎng)化機(jī)制實(shí)質(zhì)上將為煤電企業(yè)化解近年來(lái)累積的經(jīng)營(yíng)困境提供“自助”選項(xiàng)，而更深入地觸碰到用戶需求，也將促使煤電企業(yè)豐富供電服務(wù)“自選”動(dòng)作，打通經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，激發(fā)經(jīng)營(yíng)活力。

●進(jìn)一步細(xì)化完善煤電上網(wǎng)價(jià)格機(jī)制，降低政策不確定性風(fēng)險(xiǎn)

問(wèn)題與建議

一方面，“基準(zhǔn)+浮動(dòng)”制度需要與原有市場(chǎng)化交易機(jī)制有效銜接。目前經(jīng)營(yíng)性用戶已全面放開進(jìn)入市場(chǎng)，可選擇與發(fā)電企業(yè)開展直接交易或者委托售電公司間接獲得市場(chǎng)化供電。取消燃煤標(biāo)桿電價(jià)后煤電全部進(jìn)入市場(chǎng)，此時(shí)市場(chǎng)化用戶如何在沒(méi)有統(tǒng)一限價(jià)的長(zhǎng)期協(xié)議合同（各省限價(jià)要求不同）與有統(tǒng)一浮動(dòng)上下限的合同之間進(jìn)行選擇，其差異及影響還需要在各省細(xì)則出臺(tái)后予以確定。只有打消參與市場(chǎng)的政策性風(fēng)險(xiǎn)念頭，政府實(shí)施有效引導(dǎo)，才能真正提高用戶進(jìn)入市場(chǎng)的積極性。

另一方面，“基準(zhǔn)+浮動(dòng)”制度需要與兜底用戶價(jià)格機(jī)制有效銜接。政策提出“浮動(dòng)范圍為上浮不超過(guò)10%，下浮不超過(guò)15%，具體電價(jià)由發(fā)電企業(yè)、售電公司、電力用戶等協(xié)商或競(jìng)價(jià)決定”。對(duì)于居民農(nóng)業(yè)等管制用戶、可進(jìn)市場(chǎng)但暫未進(jìn)市場(chǎng)用戶、從市場(chǎng)中退出的用戶，由于未明確電網(wǎng)企業(yè)可作為協(xié)商競(jìng)價(jià)主體，因此很可能要求按照基準(zhǔn)價(jià)購(gòu)電。如此一來(lái)，在目錄電價(jià)被鎖定條件下，未來(lái)基準(zhǔn)價(jià)格的確定方式和定價(jià)頻率都將直接影響到電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，對(duì)承擔(dān)管制用戶供電兜底責(zé)任、提高服務(wù)質(zhì)量形成不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

因此，建議盡快細(xì)化完善煤電上網(wǎng)價(jià)格機(jī)制，明確“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”市場(chǎng)化機(jī)制的具體執(zhí)行方式。由省級(jí)價(jià)格主管部門制定本省管理細(xì)則，根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)電企業(yè)市場(chǎng)影響力、電源結(jié)構(gòu)與成本情況、售電公司成熟度等，明確參與市場(chǎng)主體權(quán)責(zé)，規(guī)范協(xié)商或競(jìng)價(jià)流程，防范市場(chǎng)力，保障市場(chǎng)透明有效。

●電力市場(chǎng)化深入推進(jìn)，亟待妥善解決電價(jià)交叉補(bǔ)貼問(wèn)題

取消煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制、建立基準(zhǔn)加浮動(dòng)價(jià)格機(jī)制，是深入推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革的結(jié)果，更反映出國(guó)家加快推進(jìn)電力市場(chǎng)化建設(shè)的決心。可以預(yù)見，未來(lái)市場(chǎng)化電量比重將繼續(xù)快速增長(zhǎng)。煤電標(biāo)桿制度取消以及放開煤電進(jìn)入市場(chǎng)后，對(duì)于平衡優(yōu)發(fā)優(yōu)購(gòu)電力需求提出更大挑戰(zhàn)，如何穩(wěn)定來(lái)自發(fā)電側(cè)低價(jià)電源的電價(jià)交叉補(bǔ)貼來(lái)源成為矛盾焦點(diǎn)之一；同時(shí)隨著電能替代推進(jìn)、再電氣化發(fā)展，居民用電量在社會(huì)總用電量中的占比正迅速提高，加之工商業(yè)電價(jià)持續(xù)下降等政策性因素，電價(jià)交叉補(bǔ)貼需求持續(xù)增大、來(lái)源擾動(dòng)卻逐漸加強(qiáng)的矛盾更為突出。

因此建議針對(duì)電價(jià)交叉補(bǔ)貼問(wèn)題推出一攬子政策，做好妥善處理工作。一是建立國(guó)家層面電力普遍服務(wù)制度，明確政府和電網(wǎng)企業(yè)在實(shí)現(xiàn)電力普遍服務(wù)中的權(quán)責(zé)關(guān)系；二是借機(jī)于輸配電分電壓等級(jí)核價(jià)，在測(cè)算電價(jià)交叉補(bǔ)貼總規(guī)模基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確交叉補(bǔ)貼的具體形式以及來(lái)源需求，將交叉補(bǔ)貼從輸配電價(jià)中分離，推進(jìn)“暗補(bǔ)”轉(zhuǎn)“明補(bǔ)”工作；三是完善居民階梯電價(jià)制度，將用戶間電價(jià)交叉補(bǔ)貼形式逐步轉(zhuǎn)化為居民內(nèi)部交叉補(bǔ)貼形式。