近年來(lái)，我國(guó)新能源發(fā)展迅速，應(yīng)用規(guī)模不斷擴(kuò)大，成本持續(xù)降低，消納矛盾明顯緩解，清潔替代作用日益顯著。隨著補(bǔ)貼逐步退坡及市場(chǎng)建設(shè)加快，我國(guó)新能源發(fā)展步入后補(bǔ)貼時(shí)代，未來(lái)將逐步成為主導(dǎo)電源。本文全面分析了我國(guó)新能源發(fā)展面臨的形勢(shì)，系統(tǒng)梳理了近期我國(guó)新能源政策的基本情況及調(diào)整特點(diǎn)，提出了我國(guó)“十四五”期間實(shí)現(xiàn)新能源高質(zhì)量發(fā)展需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。


1. 我國(guó)新能源發(fā)展形勢(shì)分析

截至2018年底，我國(guó)新能源累計(jì)裝機(jī)容量達(dá)3.59億kW，同比增長(zhǎng)22%，占全國(guó)總裝機(jī)容量的19%，占世界新能源總裝機(jī)的三分之一，首次超越水電。其中13個(gè)省份新能源發(fā)電裝機(jī)容量占比超過(guò)20%，10個(gè)省份新能源發(fā)電量占比超過(guò)10%。

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)電源結(jié)構(gòu)得到明顯改善。2010年我國(guó)火電裝機(jī)容量占比73%，風(fēng)電裝機(jī)占比僅為3%。2018年我國(guó)火電裝機(jī)容量占比下降到了60%，新能源裝機(jī)容量占比增加到了19%，清潔能源裝機(jī)占比達(dá)到了40%。


對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，大力發(fā)展新能源、推進(jìn)能源革命、構(gòu)建綠色低碳的能源體系，是我國(guó)新時(shí)代能源發(fā)展的重要突破點(diǎn)，是“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略的本質(zhì)要求。“十三五”期間，我國(guó)新能源發(fā)展迅速，應(yīng)用規(guī)模不斷擴(kuò)大，成本持續(xù)降低，消納矛盾明顯緩解，清潔替代作用日益顯著。2019年以來(lái)，國(guó)家開(kāi)始逐步調(diào)整新能源相關(guān)政策和管理機(jī)制，包括試點(diǎn)平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目、進(jìn)一步下調(diào)新能源固定上網(wǎng)電價(jià)、明確補(bǔ)貼退坡時(shí)間節(jié)點(diǎn)、修訂補(bǔ)助資金及項(xiàng)目管理辦法等，同時(shí)現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)不斷加快，新能源發(fā)展步入后補(bǔ)貼時(shí)代。展望“十四五”，我國(guó)新能源發(fā)展消納將面臨以下一些形勢(shì)。

一是新能源是我國(guó)能源轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要力量，未來(lái)還將持續(xù)快速發(fā)展。《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略（2016-2030）》提出，到2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重應(yīng)達(dá)到20%，2050年超過(guò)50%。綜合研判，從滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、實(shí)現(xiàn)國(guó)家能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略目標(biāo)的角度來(lái)看，我國(guó)風(fēng)電將保持年均2500萬(wàn)千瓦、光伏將保持年均3000萬(wàn)千瓦以上的新增裝機(jī)規(guī)模；預(yù)計(jì)2030、2050年，我國(guó)新能源裝機(jī)規(guī)模將分別達(dá)到12億、28億千瓦以上，逐步成為主導(dǎo)能源。

二是國(guó)家高度重視新能源消納工作，對(duì)新能源利用水平提出明確要求。《清潔能源消納行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》提出，2020年基本解決清潔能源消納問(wèn)題，可再生能源發(fā)電利用率達(dá)到95%以上。在此背景下，電網(wǎng)消納能力成為新能源項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)的重要先決條件。近期，受消納條件的影響，我國(guó)新能源發(fā)展重心由西部北部地區(qū)向東中部地區(qū)轉(zhuǎn)移。中遠(yuǎn)期，東中部地區(qū)發(fā)展?jié)摿τ邢蓿S著西部北部消納矛盾的逐步緩解，新增規(guī)模可能向西部北部地區(qū)回流。

三是新能源發(fā)電成本快速下降，進(jìn)入平價(jià)時(shí)代。受關(guān)鍵設(shè)備價(jià)格下降、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)成熟等驅(qū)動(dòng)，陸上風(fēng)電發(fā)電成本穩(wěn)步下降,光伏發(fā)電成本降幅顯著。2019年我國(guó)風(fēng)電機(jī)組投標(biāo)價(jià)已降至453美元（3000元）左右，長(zhǎng)期看風(fēng)機(jī)價(jià)格下降空間有限，成本下降的主要?jiǎng)恿?lái)源于非技術(shù)因素。到2025年度電成本將下降到0.035~0.045美元/kWh（0.23~0.30元/ kWh）。對(duì)于光伏來(lái)說(shuō)，到2025年，度電成本將下降到0.035~0.039美元/kWh（0.23~0.26元/ kWh）。

四是分布式新能源、儲(chǔ)能等快速發(fā)展，與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相結(jié)合，形成清潔能源利用的多種新業(yè)態(tài)。目前分布式新能源、儲(chǔ)能等快速發(fā)展，并基于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，與用戶(hù)側(cè)用能需求相結(jié)合，形成虛擬電廠(chǎng)、綜合能源系統(tǒng)、云平臺(tái)等新業(yè)態(tài)，成為新能源多元化利用的重要方式。

五是隨著電力市場(chǎng)加快推進(jìn)，新能源參與市場(chǎng)成為新能源消納的主要方向。2015年我國(guó)新一輪電力市場(chǎng)化改革啟動(dòng)以來(lái)，輸配電價(jià)改革、電力市場(chǎng)建設(shè)、增量配電改革、售電側(cè)改革持續(xù)推進(jìn)。近年來(lái)，我國(guó)開(kāi)展了一系列促進(jìn)新能源消納的市場(chǎng)機(jī)制實(shí)踐，未來(lái)新能源市場(chǎng)化消納的基礎(chǔ)將不斷完善。

2. 我國(guó)近期新能源政策基本情況及調(diào)整特點(diǎn)

2019年以來(lái)，圍繞降低新能源發(fā)電補(bǔ)貼需求、推動(dòng)跨區(qū)消納（減少棄風(fēng)棄光）等政府主管部門(mén)及社會(huì)關(guān)注的的兩大核心問(wèn)題，國(guó)家發(fā)改委、能源局以及財(cái)政部密集發(fā)布新能源相關(guān)政策文件10余項(xiàng)，涉及推動(dòng)新能源平價(jià)上網(wǎng)、完善風(fēng)光上網(wǎng)電價(jià)、完善風(fēng)光項(xiàng)目建設(shè)管理、建立消納保障機(jī)制、調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等方面，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)新能源政策的重大調(diào)整。主要政策要點(diǎn)包括以下五點(diǎn)：

（1）開(kāi)展風(fēng)電、光伏發(fā)電無(wú)補(bǔ)貼評(píng)價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)

相關(guān)政策為2019年1月9日國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》。該政策是2019年新能源領(lǐng)域出臺(tái)的第一項(xiàng)重要政策，在降低成本、保障長(zhǎng)期穩(wěn)定收益、保障消納等方面有重要意義，將加速2019-2020年平價(jià)項(xiàng)目發(fā)展，同時(shí)也將加快全面實(shí)現(xiàn)平價(jià)的進(jìn)度，從中長(zhǎng)期保障了風(fēng)電、光伏的平穩(wěn)健康發(fā)展。

（2）進(jìn)一步完善風(fēng)光上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制

相關(guān)政策主要包括《關(guān)于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制有關(guān)問(wèn)題的通知》和《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于完善風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》等。對(duì)于光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制來(lái)說(shuō)，這是國(guó)家第六次下調(diào)分資源區(qū)光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，旨在緩解當(dāng)前可再生能源補(bǔ)貼嚴(yán)重不足的矛盾，后續(xù)可能加快補(bǔ)貼退坡，推動(dòng)新能源平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代提前到來(lái)。對(duì)于風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制來(lái)說(shuō)，這是國(guó)家第四次下調(diào)分資源區(qū)風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，旨在緩解當(dāng)前可再生能源補(bǔ)貼嚴(yán)重不足的矛盾。政策已經(jīng)明確2021年之后國(guó)家不再補(bǔ)貼風(fēng)電，未來(lái)需要推動(dòng)政府完善平價(jià)項(xiàng)目的規(guī)模管理以及消納政策。

（3）新增風(fēng)電、光伏均需通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)配置組織，且需落實(shí)電力送出及消納條件

相關(guān)政策主要是《關(guān)于2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》。該政策明確對(duì)于風(fēng)電，需要按規(guī)劃和消納能力組織項(xiàng)目建設(shè)；對(duì)于光伏發(fā)電，需要以補(bǔ)貼資金規(guī)模定裝機(jī)規(guī)模。

（4）調(diào)整可再生能源補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方式

相關(guān)政策為《財(cái)政部關(guān)于下達(dá)可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金預(yù)算（中央企業(yè)）的通知》。該政策明確了補(bǔ)貼方式，并調(diào)整了補(bǔ)貼撥付順序。在補(bǔ)貼方式方面，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)在燃煤標(biāo)桿電價(jià)以?xún)?nèi)的部分由省級(jí)電網(wǎng)結(jié)算，高出部分由國(guó)家補(bǔ)貼。在撥付順序方面，優(yōu)先保障光伏扶貧、自然人分布式光伏、公共可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)等涉及民生項(xiàng)目外，其他發(fā)電項(xiàng)目按補(bǔ)貼需求等比例撥付。

（5）建立可再生能源電力消納保障機(jī)制，促進(jìn)可再生能源消納

相關(guān)政策為《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》。參考國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，可再生能源電力配額考核制度及配套的綠色電力證書(shū)交易機(jī)制是國(guó)際上普遍采用的可再生能源產(chǎn)業(yè)扶持政策，目前英國(guó)、澳大利亞、瑞典、日本、韓國(guó)和印度等20多個(gè)國(guó)家以及美國(guó)29個(gè)州和華盛頓特區(qū)等均實(shí)施了配額制考核。此次出臺(tái)的可再生能源電力消納保障機(jī)制，是參照國(guó)外配額制的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況制定的。旨在促使各省級(jí)區(qū)域優(yōu)先消納可再生能源，加快解決棄水棄風(fēng)棄光問(wèn)題，同時(shí)促使各類(lèi)市場(chǎng)主體公平承擔(dān)消納責(zé)任，形成可再生能源電力消費(fèi)引領(lǐng)的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。

3. 關(guān)于“十四五”新能源發(fā)展的思考

考慮我國(guó)新能源發(fā)展面臨的形勢(shì)，為了實(shí)現(xiàn)“十四五”期間我國(guó)新能源的高質(zhì)量發(fā)展，需要解決以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：

（1）統(tǒng)籌規(guī)劃新能源發(fā)展與電網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)源協(xié)調(diào)發(fā)展

新能源發(fā)電在時(shí)間維度上具有季節(jié)性、時(shí)段性波動(dòng)和隨機(jī)特點(diǎn)，在地域上又呈現(xiàn)能源資源和負(fù)荷的逆向分布等特點(diǎn)，需要多資源互補(bǔ)、跨地域互補(bǔ)，目前我國(guó)網(wǎng)源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃還難以實(shí)現(xiàn)相關(guān)要求。為了實(shí)現(xiàn)網(wǎng)源協(xié)調(diào)發(fā)展，需要做好以下幾方面工作：

● 完善可再生能源競(jìng)爭(zhēng)性配置，進(jìn)一步加強(qiáng)新能源項(xiàng)目管理。做好可再生能源競(jìng)爭(zhēng)性配置項(xiàng)目、風(fēng)光平價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目等的統(tǒng)籌，制定各類(lèi)新能源項(xiàng)目合理規(guī)模。

● 建立無(wú)補(bǔ)貼新能源項(xiàng)目管理機(jī)制。綜合考慮電網(wǎng)接納能力以及國(guó)家清潔能源利用目標(biāo)等，確定無(wú)補(bǔ)貼新能源項(xiàng)目規(guī)模，引導(dǎo)無(wú)補(bǔ)貼新能源項(xiàng)目合理布局。

● 建立電化學(xué)儲(chǔ)能、抽蓄、火電機(jī)組靈活性改造、需求側(cè)靈活性資源的統(tǒng)籌規(guī)劃?rùn)C(jī)制。綜合考慮電化學(xué)儲(chǔ)能、抽蓄、火電機(jī)組靈活性改造、需求側(cè)靈活性資源調(diào)節(jié)潛力與經(jīng)濟(jì)性，以及國(guó)家清潔能源利用目標(biāo)，制定靈活性資源規(guī)劃，并滾動(dòng)修正。

（2）持續(xù)推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革，通過(guò)市場(chǎng)解決清潔能源消納問(wèn)題

我國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)剛剛起步，現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)還處于試點(diǎn)階段。調(diào)峰輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制不完善，火電機(jī)組調(diào)峰能力得不到充分調(diào)用。目前的電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)還無(wú)法適應(yīng)多元主體的不同利益訴求。未來(lái)應(yīng)做好以下幾方面工作：

● 結(jié)合現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)建設(shè)情況，探索清潔能源參與現(xiàn)貨市場(chǎng)機(jī)制。建立中長(zhǎng)期交易與現(xiàn)貨市場(chǎng)銜接機(jī)制，探索建立清潔能源參與現(xiàn)貨市場(chǎng)模式，通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)清潔能源消納。

● 建立健全電力輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制。現(xiàn)貨市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)地區(qū)，應(yīng)逐步取消調(diào)峰輔助服務(wù)市場(chǎng)，建立并完善調(diào)頻、備用市場(chǎng)；其他地區(qū)完善調(diào)峰、調(diào)頻等輔助服務(wù)市場(chǎng)；建立健全抽水蓄能、電化學(xué)儲(chǔ)能參與市場(chǎng)機(jī)制，激勵(lì)靈活性資源參與系統(tǒng)調(diào)節(jié)。

● 建立基于可再生能源電力消納保障機(jī)制的電力交易機(jī)制。基于可再生能源電力消納保障機(jī)制要求，建立完善適應(yīng)配額制要求的電力交易機(jī)制，建立配額制下的綠證交易與電力市場(chǎng)銜接機(jī)制。

（3）在新能源發(fā)展進(jìn)入新階段后，需要針對(duì)地區(qū)差異科學(xué)測(cè)算合理的棄風(fēng)棄光率

合理?xiàng)夛L(fēng)棄光有利于提高電力系統(tǒng)運(yùn)行的整體經(jīng)濟(jì)性，新能源發(fā)展規(guī)模比較大的國(guó)家均存在不同程度的主動(dòng)或被動(dòng)棄風(fēng)/棄光現(xiàn)象，需要研究確定合理?xiàng)夛L(fēng)棄光率。另外，隨著我國(guó)風(fēng)電、光伏裝機(jī)規(guī)模與發(fā)電量的擴(kuò)大，5%的棄電率也是千億度級(jí)的棄電量數(shù)據(jù)（2035年前后），需要重新審視棄電率的計(jì)算統(tǒng)計(jì)原則。建議如下：

● 建立合理的棄風(fēng)棄光率評(píng)估方法。一是以系統(tǒng)最優(yōu)為目標(biāo)。統(tǒng)籌考慮電源、電網(wǎng)、用戶(hù)的利益和成本，確定不同省份或區(qū)域電網(wǎng)在不同水平年的合理?xiàng)夛L(fēng)棄光率。二是根據(jù)系統(tǒng)邊界條件變化，動(dòng)態(tài)調(diào)整。

● 根據(jù)合理?xiàng)夛L(fēng)棄光率，規(guī)范調(diào)整棄電統(tǒng)計(jì)原則。一是由系統(tǒng)物理約束造成的棄風(fēng)棄光電量，在合理?xiàng)夛L(fēng)棄光率范圍內(nèi)的，不納入統(tǒng)計(jì)。二是未來(lái)電力市場(chǎng)成熟后，新能源主動(dòng)參與系統(tǒng)調(diào)節(jié)降低出力的，視為“合理?xiàng)夛L(fēng)”，不納入統(tǒng)計(jì)。