最近一段時間，“違規(guī)用地”“被動違規(guī)”“未批先建”等系列光伏亂象被頻繁曝光，與此同時，廣西、山西、江蘇等多個省份也在8、9月份陸續(xù)推出各自最新的光伏規(guī)范用地管理細則。

嚴肅整頓與強勢新規(guī)兩相加持，共同把“光伏用地”這個老生常談的話題推上了輿論風(fēng)口。

如果你是一位光伏從業(yè)者，又恰好負責光伏電站建設(shè)前期的拿地審批工作，那你一定對“跑斷腿、磨破嘴、交了錢、受了罪”這四句話頗有體會，尤其是今年以來，這種體會應(yīng)該是越來越深……

一句簡單的“光伏用地政策收緊”，遠遠不足以概括光伏項目拿地艱辛的全部原因。或者，更精準的表述應(yīng)該是，讓從業(yè)者懼怕和痛苦的，不是“收緊”本身這個“神”，而是由它引申出來的各種“形”——中央級政策和各地政策的差異、新舊政策的差異、政策落地執(zhí)行的程度、執(zhí)行過程中不同分管部門的口徑和標準等，這其中的知識盲區(qū)和矛盾紛爭，才是關(guān)鍵所在。

本文試著從政策內(nèi)容和政策執(zhí)行兩個層面，淺探光伏用地背后的風(fēng)云變幻。

政策收緊了，也嚴謹了

9月12日，自然資源部在《自然資源管理工作中涉及地類的有關(guān)問題解答》中回答光伏用地的地類認定和管理的問題時，提及《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》(自然資辦發(fā)[2023]12號)和《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)[2017]8號)兩份文件。

《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》(自然資辦發(fā)[2023]12號)頒發(fā)于2023年3月20日，是光伏用地領(lǐng)域最新的中央級指導(dǎo)政策，它的頒布執(zhí)行，直接取代了2017年10月頒布的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)[2017]8號)。

那么，新舊兩份政策具體有什么差異？對光伏用地的實際影響具體體現(xiàn)在哪些地方？翻閱兩份政策原文就會發(fā)現(xiàn)，兩個問題很難依托政策內(nèi)容給出詳細答案，因為前后兩份文件闡述的側(cè)重點不同，且并不能一一對應(yīng)。

比如，新政策提出了“光伏發(fā)電項目用地實行分類管理”，這是新增的要求，那么在舊政策執(zhí)行時代落地的光伏項目在新政施行之后又該如何“對號入座”？上述截圖給出了答案。

也就是說，政策在根據(jù)時代和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求不斷更新迭代，但是具體的政策內(nèi)容并不能完全做到條條款款都有據(jù)可依。每一項政策的出臺，尤其是中央級政策，只能提供一個宏觀的方向指引。

《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》新政給出的導(dǎo)向是光伏用地政策進一步收緊，這是行業(yè)共識，可是若細致對比新舊政策的內(nèi)容就會發(fā)現(xiàn)，國家關(guān)于光伏用地的管理，在收緊的同時，也在逐步細化，這是一種從粗放式管理到精細化管理的謹慎考量，契合產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的宗旨。

以光伏方陣的用地規(guī)范為例，舊政策《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》的表述為“對于使用永久基本農(nóng)田以外的耕地布設(shè)光伏方陣的情形，應(yīng)當從嚴提出要求，除樁基用地外，嚴禁硬化地面、破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒。”。

《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》原文截圖

而到了新政策，《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》的相關(guān)表述變?yōu)椤肮夥疥囉玫夭坏谜加酶兀加闷渌r(nóng)用地的，應(yīng)根據(jù)實際合理控制，節(jié)約集約用地，盡量避免對生態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響”。

《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》原文截圖

“不得占用耕地”是用地政策收縮的表現(xiàn)，其他則是政策更為細致和嚴謹?shù)谋憩F(xiàn)。

可以說，從國家發(fā)展全局和光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展考量，光伏用地政策的收緊是科學(xué)的研判，無可厚非。但是，想要徹底理解中央級政策和各地政策的差異、新舊政策的差異，著實不易。

政策下發(fā)之后，還需要一段相當長的時間去解讀分析、因地制宜、查漏補缺、日臻完善，這個過程，需要各級政府、產(chǎn)學(xué)研機構(gòu)的共同參與。而在政策落地執(zhí)行的階段，光伏企業(yè)也將體會到各種冷暖與紛爭。

亂象背后的無奈嘆息

光伏用地亂象有很多，刨除部分刻意為之的違法亂紀行為不談，有兩種類型最具代表性，也最為無奈。

一種是“被動違規(guī)”。隨著政策的更新，光伏用地的土地類型、標準以及項目相關(guān)手續(xù)的辦理都在不斷變化中，這導(dǎo)致了此前部分合法合規(guī)的項目被動成為“違規(guī)”項目，進而不得不拆除。

典型案例是江蘇泗洪領(lǐng)跑者光伏基地被拆除。2022年，該項目部分光伏方陣由于占用行洪通道以及未依法依規(guī)辦理水行政許可手續(xù)受到生態(tài)環(huán)境保護督察組與淮河水利委員會的核查，要求按《天崗湖湖泊保護規(guī)劃》和淮河水利委員會印發(fā)的審查意見，將要求不符的光伏等設(shè)施因地制宜、有計劃地調(diào)整退出，做到應(yīng)清盡清、能清速清。

但是，泗洪領(lǐng)跑者早在2017年就獲批開建，申報資料顯示，泗洪縣水利局批復(fù)意見為《江蘇省泗洪縣西南崗光伏發(fā)電應(yīng)用領(lǐng)跑基地規(guī)劃報告》不影響我縣河道、湖泊的行洪和蓄洪功能，我局同意該規(guī)劃報告及實施方案。2018年泗洪領(lǐng)跑者項目陸續(xù)并網(wǎng)，2年之后的2020年，泗洪縣《天崗湖保護規(guī)劃》方才完成編制。

另一種是“管理部門意見不統(tǒng)一”。由于光伏項目占地面積大，會涉及國土、環(huán)保、林業(yè)、畜牧、漁業(yè)、水利等多個部門。光伏用地項目審批涉及能源、國土、林草、環(huán)保等多個部門，但各主管部門的業(yè)務(wù)出發(fā)點不同，規(guī)劃、標準存在不協(xié)調(diào)、不一致的地方。由于同一塊土地在各部門的功能劃分不盡相同，因此前期開發(fā)人員需要跑多個部門分別去落實。然而，由于各種原因，可能僅落實一兩個部門，有些部門在不專業(yè)的情況下被忽略。

比如，同一個項目，能源主管部門同意批復(fù)，到了國土資源部門就通不過。又或者，項目在實施過程中，某個部門一旦調(diào)整規(guī)劃，很可能導(dǎo)致項目陷入停滯狀態(tài)，或重復(fù)提交審批材料，客觀上影響了新能源項目建設(shè)的落地效率，增加項目成本并延長開發(fā)周期。

對此，不少專家曾呼吁“一張圖”的方式，呼吁我國可再生能源規(guī)劃、土地生態(tài)功能保護、國土空間規(guī)劃等需銜接一致。

令人欣喜的是，這個問題的解決已經(jīng)出現(xiàn)了曙光。《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》文件兩次提到“一張圖”規(guī)劃。

行業(yè)中有一種普遍的聲音，說用地問題是橫亙在光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路上的大山，阻礙了產(chǎn)業(yè)的高速、順暢發(fā)展。

可是，哪一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一馬平川的呢？所有健全的機制都是在碰撞和調(diào)整中一步步發(fā)展起來的，而且是螺旋式上升、波浪式前進。

當土地、產(chǎn)業(yè)、稅收等要素碰到一起，爭端和矛盾也隨之而起，政府、企業(yè)都有各自的知識盲區(qū)需要不斷補課，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在探索和挫折中不斷前行。

這是常態(tài)，是規(guī)律，也是必修課。