林明徹 , 楊富強 為環境網站“中外對話”撰稿

中國發改委確定北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳市開展碳排放權交易試點。外界認為，這是中國在做絕對碳減排的準備工作。在近幾年，北京、上海和天津相繼成立了有關交易中心，積累了豐富的經驗和教訓，為上述工作奠定了很好的基礎。但俗語說“智者千慮必有一失。”我們就試點工作提出如下建議：

CO2減排規劃要盡早明確排放轉折點

按照目前的碳排放速度,不加制約的話，到2020年中國二氧化碳排放將可能占世界總排放的25-30％。目前中國大城市的人均碳排放已超過世界上許多大城市。在中國的許多城市和省級碳排放規劃中，很少做出有轉折點的CO2減排路線圖。城市和省級的長期（2030,2050）規劃中，能源消費和CO2排放仍是上升趨勢，支撐工業、制造業等高能耗產業的發展。這種指導方針，仍是把經濟發展與能源和碳排放掛鉤，而不是脫鉤。這種規劃會固化高能耗的發展模式、方式和經濟結構，產生對高碳排放發展路徑的依賴，使今后的任何改變都要付出更高成本。因此在城市和省級CO2減排規劃中，應對氣候變化的規劃要有較長的時間段（2050，至少到2030），并標示出CO2排放上升階段、排放頂峰和下降階段。排放的倒“U”曲線的頂峰應盡早出現。譬如，城市減排規劃應在2020與2025之間出現頂峰，而省級減排規劃應在 2025與2030之間，甚至更早的時間段出現頂峰，以應對日益嚴峻的氣候變化的挑戰。減排頂峰期出現越遲，以后付出的成本越大。這樣的減排規劃使總量控制目標趨嚴，也符合投資者的預期，即碳交易市場的價格走勢趨高，從而鼓勵減排。當總量控制目標為絕對量減排（頂峰以后），成熟的碳排放交易市場就能充分發揮它的功能。

做好以控制和降低煤炭消費總量為核心的能源規劃

在五市二省范圍內嚴格控制煤炭的消費總量，并令其逐年下降。這些城市和地區的人口密度高、空氣污染嚴重，空氣中大部分污染物來自煤炭燃燒和汽車燃油尾氣排放。城市在嚴格控制煤炭消費總量的同時還要注重引入清潔能源，尤其是天然氣。在制定城市能源規劃方面，北京已經成為先驅， 煤炭消費總量在“十二五” 末比2010年減少600萬噸。中國可再生能源的利用已經有了長足發展，其中太陽能、風能和地熱能都得到廣泛的應用。政府要制定相關的政策來鼓勵清潔能源的發展。在碳指標的總量控制和分配、碳基金的使用上， 要鼓勵清潔能源（天然氣和可再生能源）替代煤炭的項目和行動，并給予較高的權重。

地方立法工作要先行

碳排放權交易和碳市場建立的首要條件之一，是要有堅強的法律體系作為依據和支柱。碳市場與金融市場、股票和證券市場一樣，每時每刻都有大量的交易產生，也隨之會發生各種商業糾紛，需要有力的法律為依據，進行裁決與懲罰。有些相關機構，例如監管體系和核查體系，要有明確的管理權限的授權，能夠及時處置和處理產生的問題。各試點省市的人大常委，根據碳排放權交易的特點和要求，公布專門的法規和法令，規范、指導和約束各利益攸關方，其中包括有關政府部門和交易中心。地方發改委不能也不應該充當裁判者。試點的五市二省都有很強的地方立法權限和實踐經驗，可以先行先試。

排放源和排放清單要統計全面

應對氣候變化的重點不僅僅是能源消費產生的碳排放，還包括土地利用、綠色植被、消除熱島效應、建筑物色調涂層、低碳應用技術、城鄉協調措施等等。除了CO2，還應把其它的溫室氣體也一起加于考慮，尤其是有機垃圾的處理上，所產生的甲烷要應予重視。除了建筑、電力、工業排出的溫室氣體外，土壤、植被和垃圾占到溫室氣體總量的35%左右。目前，主要收集和減少的溫室氣體有二氧化碳CO2、甲烷CH4、氧化亞氮N2O、全氟化物PFCs和六氟化硫 SF6。這些氣體都可以折算為等效二氧化碳。由于中國植被率低和計算統計方法不完善，生物質能的碳匯作用在減排規劃中強調，但暫不參與交易。

緊密結合其它政府部門的相關重點項目共同推進。在開展碳排放權交易試點工作時，要了解并緊密結合其他有關部門的重點工作同時進行。顯然，碳排放權交易與節能目標、可再生能源目標密切相關。例如在電力部門的碳指標可按電量分解，這樣可再生能源發電企業就可以有碳指標出售，增強可再生能源的競爭力，激勵可再生能源發展。碳減排有很強的減少其它污染物排放的協同效應，碳排放權也可以與硫化物、氮化物，顆粒物等污染物減排相掛鉤，提升碳排放權交易價值，達到共同減排的效果。值得注意的是，五市二省也恰恰是環保部的污染物重點控制地區和煤炭消費總量控制地區，如何相互結合，要特別給予重視，不要只把注意力僅集中在碳減排方面。另外，這些地區霧霾嚴重，威脅公眾健康，公眾意見很大，已到非治理不可的地步。PM2.5顆粒物的治理尤其困難，借助節能減排減碳和碳交易市場，注意研究一下如何將PM2.5顆粒物的治理結合起來。

根據碳排放權交易市場的供需變化調整策略

環保部之前曾在某些地區和城市開展過二氧化硫排放權交易的試點工作，后來陸陸續續中斷了。其中的一個重要教訓是，交易的供需雙方參與者很少，交易量不大，交易成本過高導致交易市場無法維持。由于一個市的管轄范圍比較窄小，交易量可能不大。因此要密切注意市場的供需變化，提高交易量。必要的時候擴大交易范圍，從市管轄區域擴展到周邊地區。交易量是衡量碳交易市場是否成功的一個關鍵指標。

國家財政部門和環保部多年來支持了碳稅的研究工作，已具備多種可行方案可供選擇。有關政府部門是否征收碳稅仍舉棋不定，難點是無法預料實施的效果。碳稅可助推碳交易市場的試點和建立。碳稅賦價值于碳，企業的節能減排減碳可以增加收入（減少交稅）。碳交易市場的初期，交易量少，運行規則不成熟，投資者對碳市場價格的不確定性很敏感。在初期，為了防止經濟和其他不確定因素對碳市場的沖擊，例如碳市場供應方或碳市場需求方的過量供應/需求所造成的碳價過低和過高，應建立碳價下限和上限的干預機制。人為的干預過多，會扭曲碳市場的正常運行。隨著碳市場的成熟和擴大，逐步放松最后停止對碳市場價格的干預。

碳稅在初期交易市場的功用，實質上就是固定的碳市場價格，而中遠期的碳市場價格只會比碳稅高。因為投資者預期碳稅會逐步提高。全國成熟的碳市場建立需要一個較長的時間，在初始期間，碳稅就是碳市場的初期固定價。碳稅可以與碳市場并存。如果碳交易市場的價格信號能充分傳遞信息的話，碳稅也可轉為其它用途或取消。

注: 作者林明徹為美國自然資源保護委員會中國氣候與能源政策主任；作者楊富強為美國自然資源保護委員會能源、環境與氣候變化高級顧問。此文由能源基金會與中外對話合作的“綠色發展”項目資助。

“中外對話”(http://www.chinadialogue.cn/)是一個致力于環境問題的中英雙語網站，總部位于倫敦，是一個獨立的非營利性組織。