陳國強(qiáng)，陽光時(shí)代律師事務(wù)所合伙人，中國法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)會(huì)員。  

摘要

在未來相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，我國化石能源的消費(fèi)總量很難實(shí)現(xiàn)大幅度降低。為此，以能源系統(tǒng)改革來推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)的過程中，不僅要發(fā)展清潔能源，更需考慮能源清潔問題。發(fā)展和推動(dòng)各類方案與措施，，避免或減少能源開發(fā)、銷售及使用過程中對(duì)環(huán)境的不利影響。

黨的十八大報(bào)告中提出了建設(shè)“美麗中國”的概念，要求“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程”。從我國的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)來看，單純發(fā)展清潔能源未必能滿足我們建設(shè)“美麗中國”的需求。未來，社會(huì)也許需要轉(zhuǎn)換一個(gè)思路，從能源清潔的角度，重新考慮能源行業(yè)發(fā)展對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的影響。

一、從清潔能源到能源清潔

中國的煤炭消費(fèi)總量占一次能源的比重一直在70%以上。2011年我國煤炭消費(fèi)總量35.7億噸，約占一次能源消費(fèi)總量72.8%。2011年我國石油消費(fèi)量達(dá)到4.6億噸，成為世界第二大石油消費(fèi)國，石油占一次能源消費(fèi)比重為18%。《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出：到2015年，中國非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到11.4％。中國政府承諾，到2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到15％左右。由此，雖然我國在大力鼓勵(lì)發(fā)展清潔能源，但在今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)煤炭和石油在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)型的地位不會(huì)發(fā)生根本性的變化。

既然能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中化石能源所占比例并不會(huì)大幅度下降，那么，通過能源系統(tǒng)改革來推動(dòng)“美麗中國”顯然是不足夠的。可行的思路應(yīng)該是，實(shí)現(xiàn)能源清潔。所謂清潔能源指的是對(duì)生態(tài)環(huán)境友好、排放少、污染程度低的能源，一般指核能和可再生能源；而能源清潔則是指在能源開發(fā)、銷售及使用過程中各種以避免或減少對(duì)環(huán)境的不利影響（減少污染物和溫室氣體的排放，降低生態(tài)破壞）為出發(fā)點(diǎn)的各類方案和措施，比如推廣能源清潔技術(shù)、限制能源利用中的污染物排放等。遺憾的是，由于國家在可再生能源等領(lǐng)域投入了大量資金、出臺(tái)了很多鼓勵(lì)政策，社會(huì)輿論對(duì)此領(lǐng)域非常關(guān)注，部分程度上導(dǎo)致了對(duì)傳統(tǒng)能源清潔利用這個(gè)領(lǐng)域的關(guān)注減少。

二、化石能源的清潔利用

（一）煤炭資源的開發(fā)和利用

我國已開始實(shí)施煤炭消費(fèi)總量控制，并將總量控制目標(biāo)分解落實(shí)到各地政府，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任管理。《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中規(guī)定：到2015年，全國能源消費(fèi)總量在40億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。為此，國家在煤炭開發(fā)利用領(lǐng)域積進(jìn)推動(dòng)節(jié)能減排，在煤炭開發(fā)和燃煤發(fā)電等領(lǐng)域都制定了相應(yīng)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。2012年1月起施行《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》甚至被稱為世界上最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。總體而言，在大氣污染控制的總體要求，國家對(duì)燃煤電廠的強(qiáng)制脫硫和脫硝政策已經(jīng)非常明確。

但是，上述政策尚不能涵蓋煤炭行業(yè)的能源清潔，我們需要全面考慮煤炭開發(fā)利用整個(gè)生命周期的清潔利用和污染控制，這包括煤炭開發(fā)、煤炭洗選、煤炭貯存和運(yùn)輸、煤炭利用過程中的污染控制。比如，改善煤炭質(zhì)量，限制高硫份高灰份煤炭的開采與使用，提高煤炭洗選比例，推進(jìn)配煤中心建設(shè)等。我們不僅要關(guān)注煤炭開發(fā)利用過程中的煙塵、二氧化硫、氮氧化物的污染，還要關(guān)注煤炭中重金屬污染，包括選煤、洗煤、煤矸石、燃煤產(chǎn)生煙氣和煤渣中的重金屬污染；關(guān)注煤炭礦區(qū)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，采煤沉陷區(qū)和影響區(qū)的生態(tài)綜合治理、土地復(fù)墾等工作。

此外，除在煤炭利用的全生命周期做好污染控制和污染處理外，還應(yīng)積極推廣整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電（IGCC）等煤炭清潔利用新模式，加大熱電聯(lián)供，集中供熱，淘汰分散燃煤/油小鍋爐。

（二）石油的開發(fā)和利用

2011年我國石油消費(fèi)量達(dá)到4.6億噸，成為世界第二大石油消費(fèi)國，石油占一次能源消費(fèi)比重為18%，而世界平均水平為33%，因此可預(yù)計(jì)未來我國石油消費(fèi)仍將持續(xù)穩(wěn)定增長。2011年的渤海灣漏油事件讓公眾對(duì)海上石油開采過程中可能造成的污染有深刻了解。而就陸上石油開采而言，我國不少油氣田處于環(huán)境惡劣的沙漠、荒灘等地區(qū)，這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境脆弱，一旦發(fā)生污染，也會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。石油行業(yè)體系龐大，生產(chǎn)環(huán)節(jié)眾多，生產(chǎn)工藝復(fù)雜，為了得到原油和石油制成品，在生產(chǎn)過程中會(huì)產(chǎn)生大量的廢水、廢氣、廢渣和有毒有害的流體混合物質(zhì)。此外，石油行業(yè)生產(chǎn)流程復(fù)雜，特別容易發(fā)生因安全生產(chǎn)事故引起的事故性環(huán)境污染。在石油行業(yè)推行能源清潔是勢在必行。

目前石油行業(yè)推行能源清潔主要存在的問題是：

其一，缺乏統(tǒng)一的石油勘探開發(fā)利用環(huán)境保護(hù)法律或法規(guī)，不利于從整個(gè)生命周期對(duì)石油生產(chǎn)消費(fèi)全過程進(jìn)行環(huán)境污染控制。

其二，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管部門，責(zé)任不清晰：石油行業(yè)領(lǐng)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件中，通常大氣、水、土地、植被都會(huì)遭受污染影響，環(huán)保部門、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、水利、自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等各部門都可以參與監(jiān)管，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清。

其三，我國石油行業(yè)主體是中石油、中石化和中海油三大央企所組成。若全面推行石油行業(yè)的能源清潔，必將導(dǎo)致投資和生產(chǎn)成本增加。在成本未能有效傳導(dǎo)給消費(fèi)者時(shí)候，壟斷企業(yè)出于自身利益考慮，通常會(huì)利用其央企及壟斷地位，阻礙石油行業(yè)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高。

三、能源清潔的政策思考

第一，加快能源行業(yè)立法，將能源清潔作為立法目的之一，推動(dòng)制定《能源法》、《原子能法》、《石油天然氣法》、《核電管理?xiàng)l例》，加快修訂《煤炭法》、《電力法》。同時(shí)，從立法來看，目前有《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》和《清潔生產(chǎn)法》，建議從環(huán)境保護(hù)及可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，起草《能源清潔法》或者《能源清潔條例》，或者針對(duì)煤炭、石油行業(yè)專門進(jìn)行能源清潔立法。

第二，目前需要加大對(duì)傳統(tǒng)能源清潔利用的引導(dǎo)作用，建議專門設(shè)立《能源清潔產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》，對(duì)傳統(tǒng)能源的清潔技術(shù)從理論研究、技術(shù)引進(jìn)、技術(shù)轉(zhuǎn)化和運(yùn)用、相關(guān)設(shè)備的生存、銷售和使用等領(lǐng)域全面梳理，落實(shí)相關(guān)財(cái)稅政策；對(duì)能源清潔項(xiàng)目在資格許可、項(xiàng)目審批等環(huán)節(jié)給予特殊政策優(yōu)惠。為避免將能源清潔所導(dǎo)致的成本增加直接傳導(dǎo)給消費(fèi)者或者由企業(yè)自行承擔(dān)，可以考慮采用稅收優(yōu)惠政策。比如，可以給予清潔油品在增值稅和消費(fèi)稅上給予一定的優(yōu)惠；對(duì)分布式發(fā)電項(xiàng)目和IGCC項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)給予稅收優(yōu)惠。

第三，參考節(jié)能審計(jì)、碳盤查等領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，可以對(duì)能源開發(fā)利用環(huán)節(jié)的污染排放進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，對(duì)相關(guān)政府部門進(jìn)行考核，要求逐年降低單位能源消耗中的污染排放值。

第四，加大財(cái)政資金對(duì)能源清潔領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新、推廣運(yùn)用的補(bǔ)貼。可以考慮對(duì)部分對(duì)能源清潔利用有突出作用的技術(shù)，由政府采購取得其知識(shí)產(chǎn)權(quán)然后讓公眾免費(fèi)使用。