當今中國，節能減排和環境保護的重要性已提到前所未有的高度。2000年，國務院在《全國生態環境保護綱要》中提出了一個不算太高的要求，“遏制生態環境惡化的趨勢”。十多年來，從中央到地方出臺了大量政策，相關主管部門不論在經費、人員、手段上都得到了強化，各種宣傳、曝光、研究、建議層出不窮，人民群眾的呼聲一浪高過一浪。“十一五”以來，經過各方面努力，能源消費強度和主要污染物排放水平出現下降，部分地區環境質量有所改善。但是，資源環境約束加劇的矛盾仍然十分尖銳，“遏制生態環境惡化趨勢”的目標還沒有達到。這固然有經濟發展較快，環境問題積累較多的原因，同時也要看到，現有環境治理的三大手段正面臨嚴峻挑戰。

第一個治理手段是指標控制。“十一五”規劃中首次使用了約束性指標，其中涉及節能減排的指標是3個，分別為單位GDP能源消耗降低、化學需氧量減少、二氧化硫減少；“十二五”規劃增加到7個，增加了非化石能源占一次能源消費比重、單位GDP二氧化碳排放降低、氨氮減少、氮氧化物減少等4個指標。

在傳統計劃經濟時期，計劃體系中有指令性計劃、指導性計劃。隨著我國確立社會主義市場經濟體制的改革目標，從上世紀90年代開始，國家就明確計劃指標總體上是預測性、指導性的。約束性指標與指令性計劃指標有類似之處，但也不完全相同。使用約束性指標控制能源和污染排放，這是中國首創，有不少問題急待解決。

一是制定指標的理論方法有待深入研究，各種影響因素錯綜復雜。傳統計劃指標的制定方法包括系數法、定額法、動態法、因素分析法等。計劃部門要與行業部門、地方政府一起，經過幾上幾下、綜合平衡才能確定計劃指標。約束性指標制定的理論和方法，目前外界還不十分清楚。但有一點是相同的，國家確定指標后，國務院有關部門每年按行政區劃下達給地方執行，再檢查考核完成情況。由于各地產業結構、環境容量和歷史累計排放不同，如果一刀切，按同等比例要求各地指標下降，對大部分落后地區來說，經濟發展對能耗和排放的增長需求較高，顯得不夠公平；如果實行差別排放政策，讓誰多排、讓誰少排、這個量如何確定，又是一場艱難的博弈。于是出現了各地競相爭取提高能耗和排放指標，而不是爭取降低指標的現象，這與中央落實科學發展觀的精神背道而馳。

二是總量控制不利于淘汰落后、鼓勵先進。一般來說，新建重化工業項目規模較大，其生產成本、單位能耗和污染物處理能力要優于傳統工業中的中小企業。只有讓這些先進生產能力盡快形成產能，生產出質優價廉的產品，才能通過市場的力量淘汰落后生產能力。近年來，一些準備新上的重化工業項目，由于能源和排放總量指標控制的原因不能盡快上馬，某種程度上保護了高能耗、高排放的落后產能。

三是統計考核權威性不高。我國對能耗、污染物排放一直沒有建立起完善的統計體系。相關主管部門自己制定約束性指標、自己下達、自己統計、自己考核，沒有第三方參與，其客觀性、公正性容易讓人產生疑問。

第二個治理手段是項目審批。為了確保完成約束性指標，除原有的環評報告審批外，有關部門又增加了節能評估報告的審批。對這兩個環節一般“把關”較嚴，投入與耗時較長。環評和節能評估一旦審批通過，實際執行情況往往很難掌控。存在著“重前期審批、輕過程監管”的現象。對絕大部分企業來說，為了節約成本，本身就有節能的動力，是否有必要進行節能環評審批，值得進一步探討。

第三個治理手段是價格補貼。世界各國為了提高企業的環境保護責任，普遍將企業經濟行為的外部成本內部化，如采取“誰污染、誰治理”，或者“污染者付費”的政策。而我國使用價格補貼作為治理排放的經濟手段，出現了“企業污染、消費者付費”的現象。有關部門規定，凡安裝脫硫、脫硝裝置的發電企業，國家上調上網電價和銷售電價，補貼其增加的成本。脫硫、脫硝本來是發電企業必須承擔的環保責任，現在卻都轉移到電費上，由工商企業和居民來負擔。更有甚者，發電企業不按規定運行減排設施，脫硫、脫硝電價補貼就會變成利潤留在企業。據了解，這種情況并不罕見。

上述這些挑戰，反映了現有治理手段尚未達到預期的績效。在市場經濟條件下，各類經濟主體數量龐大、多元發展、高度競爭，企業不再是計劃經濟條件下政府的一個生產車間，分計劃、下指標、搞審批、定價格已很難達到約束和激勵企業的目的。因此，我們有必要重新審視既有的環境治理思路，更多地引入現代公共管理理念和競爭機制，劃清政府行為與企業行為的界限，減少審批和指標控制，把更多的精力放在對企業環境行為的全過程監管。同時，發揮市場在節能減排和環境保護中的作用，運用市場的力量形成對企業節能環保的激勵機制和約束機制。