到2015年，中國(guó)對(duì)可再生能源領(lǐng)域的補(bǔ)貼額度將達(dá)到近1000億元/年，補(bǔ)貼資金缺口達(dá)到800億元。

未來綠色領(lǐng)域的補(bǔ)貼資金量更大，如何籌措這么多資金？補(bǔ)貼額度到底定多少合適？這是統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和利益分配的問題。

我國(guó)“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程”的補(bǔ)貼方式是在缺乏嚴(yán)格監(jiān)管體系下進(jìn)行的——政府將補(bǔ)貼發(fā)放給企業(yè)，再由企業(yè)轉(zhuǎn)給消費(fèi)者，這本身就給廠商

綠色補(bǔ)貼亟需改革

是時(shí)候該重新審視綠色領(lǐng)域的補(bǔ)貼政策了。

為應(yīng)對(duì)國(guó)際氣候變化和促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，過去六年中，中國(guó)政府對(duì)太陽能、節(jié)能家電、新能源汽車等綠色領(lǐng)域進(jìn)行了大規(guī)模的財(cái)政補(bǔ)貼。

補(bǔ)貼是一種通過直接或間接的價(jià)格支持來降低消費(fèi)者或生產(chǎn)者的成本的措施，綠色補(bǔ)貼被世界各國(guó)廣泛采用，發(fā)達(dá)國(guó)家主要采用市場(chǎng)化手段進(jìn)行補(bǔ)貼，中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家則常用政府直接補(bǔ)貼的措施。

在中國(guó)，盡管補(bǔ)貼措施在各個(gè)傳統(tǒng)行業(yè)都有發(fā)生，但“綠色補(bǔ)貼”在顯得更加“天經(jīng)地義”的同時(shí)，其在運(yùn)行過程中呈現(xiàn)的問題也更加突出。

據(jù)財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司最新公告，僅2012年，中央財(cái)政安排979億元節(jié)能減排和可再生能源專項(xiàng)資金，比上年增加251億元，加上可再生能源電價(jià)附加、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)業(yè)發(fā)展資金和中央基建投資中安排的相關(guān)資金，合計(jì)達(dá)到1700億元。

以節(jié)能產(chǎn)品為例，在推廣高效照明產(chǎn)品、高效節(jié)能空調(diào)，以及風(fēng)機(jī)、汽車等產(chǎn)品的補(bǔ)貼上，2007年以來財(cái)政部累計(jì)安排中央財(cái)政資金超過400億元。

目前，多數(shù)補(bǔ)貼政策宣布告一段落。據(jù)南方周末記者了解，2010年開始實(shí)施的私人購(gòu)買新能源汽車補(bǔ)貼政策已結(jié)束試點(diǎn)，而節(jié)能家電的補(bǔ)貼也在今年6月1日結(jié)束。

最新的改革動(dòng)向來自節(jié)能家電領(lǐng)域。

國(guó)家審計(jì)署6月最新公布的審計(jì)公告也指向了綠色領(lǐng)域補(bǔ)貼。審計(jì)公告稱，在財(cái)政部2012年6月起實(shí)施的節(jié)能惠民政策中，有八家知名企業(yè)騙取節(jié)能家電補(bǔ)貼近9062萬元，其中格力電器騙取金額最高，達(dá)到2157萬元。對(duì)屢禁不止的“騙補(bǔ)”行為，財(cái)政部表示下一步將研究改進(jìn)補(bǔ)貼辦法。

“未來需要的補(bǔ)貼資金量更大，如何籌措這么多資金？補(bǔ)貼額度到底定多少合適？這是統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和利益分配的問題。”可再生能源學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)孟憲淦對(duì)南方周末記者說，“中央面臨一個(gè)很困難的局面。”

一邊錢“花不出去”，一邊缺口“沒法填上”

補(bǔ)貼之難，從中國(guó)對(duì)私人購(gòu)買新能源汽車的補(bǔ)貼上可見一斑。

2010年1月的一個(gè)公開論壇上，時(shí)任工信部副部長(zhǎng)苗圩為電動(dòng)汽車描繪了一幅宏偉藍(lán)圖，到2015年全國(guó)產(chǎn)量達(dá)到50萬-100萬輛。此前，財(cái)政部經(jīng)建司相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也公開表示，預(yù)計(jì)到2012年，財(cái)政部將向新能源車的推廣投入兩百多億元資金。

2010年5月，財(cái)政部等四部委下發(fā)《關(guān)于開展私人購(gòu)買新能源汽車補(bǔ)貼試點(diǎn)的通知》，進(jìn)一步明確新能源汽車按3000元/千瓦時(shí)給予補(bǔ)助，實(shí)施時(shí)間為2010-2012年。是年，節(jié)能與新能源汽車示范推廣試點(diǎn)城市增至25個(gè)。

實(shí)際上，盡管準(zhǔn)備了大量補(bǔ)貼資金，但電動(dòng)車的發(fā)展速度卻遠(yuǎn)低于政府規(guī)劃。

2012年末，中國(guó)汽車工業(yè)協(xié)會(huì)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，純電動(dòng)汽車實(shí)際僅賣出1.1萬余輛、插電式混合動(dòng)力汽車僅賣出1311輛。這與2015年達(dá)到政府規(guī)劃的累計(jì)超過50萬輛相去甚遠(yuǎn)。與此同時(shí)，媒體曝出財(cái)政部實(shí)際用于私人購(gòu)買新能源汽車的補(bǔ)貼僅兩三億元，與此前準(zhǔn)備的200億元預(yù)算相差甚遠(yuǎn)。

2013年，自從補(bǔ)貼政策停止后，宇通新能源客車的銷售對(duì)媒體說，他們?cè)僖矝]有收到一個(gè)新能源客車的訂單。

目前，新能源汽車新一輪補(bǔ)貼政策正在醞釀中，即將出臺(tái)，以對(duì)接2012年底到期的2009版補(bǔ)貼政策。據(jù)南方周末記者了解，新政策將延續(xù)對(duì)新能源汽車的支持，但有所調(diào)整，新能源汽車示范推廣試點(diǎn)范圍將擴(kuò)大，補(bǔ)貼的下發(fā)形式也可能會(huì)調(diào)整。

一邊是新能源汽車大量補(bǔ)貼預(yù)算“花不出去”，另一邊卻是補(bǔ)貼資金缺口“沒法填上”，尤其在可再生能源領(lǐng)域。

目前，我國(guó)可再生能源發(fā)展基金的來源主要包括國(guó)家財(cái)政公共預(yù)算安排的專項(xiàng)資金和依法向電力用戶征收的可再生能源電價(jià)附加收入等。可再生能源發(fā)展基金主要用于扶持國(guó)內(nèi)的風(fēng)電、太陽能等可再生能源產(chǎn)業(yè)。

按照中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)趙玉文披露的數(shù)據(jù)，2009年國(guó)家可再生能源發(fā)展基金缺口13億元，2010年缺口20億元，到2011年缺口100多億元，2012年更是增至200億元左右。

按照《可再生能源發(fā)展十二五規(guī)劃》設(shè)計(jì)的水電、風(fēng)電、光伏和生物質(zhì)發(fā)電的規(guī)模目標(biāo)，到2015年，中國(guó)對(duì)可再生能源領(lǐng)域的補(bǔ)貼額度將達(dá)到近1000億元/年，補(bǔ)貼資金缺口達(dá)到800億元。

目前，大量企業(yè)投資的可再生能源項(xiàng)目因政府補(bǔ)貼的拖欠和結(jié)算問題陷入困境，這一度導(dǎo)致政府信譽(yù)遭到質(zhì)疑。盡管最新出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》明確將再次擴(kuò)容可再生能源基金，但擴(kuò)容的時(shí)機(jī)和方式仍存爭(zhēng)議，倘若再次全國(guó)性上漲電價(jià)，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響將使決策者不得不慎重。

補(bǔ)貼之爭(zhēng)

“沒有補(bǔ)貼，中國(guó)綠色領(lǐng)域做不起來，但補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼時(shí)間，存在很大問題。”廈門大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)研究所主任林伯強(qiáng)說，首先是“補(bǔ)給誰”的問題。

在新能源汽車業(yè)界，補(bǔ)貼市場(chǎng)還是補(bǔ)貼研發(fā)一直是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。中國(guó)汽車工業(yè)協(xié)會(huì)顧問杜芳慈認(rèn)為，從我國(guó)新能源汽車發(fā)展?fàn)顩r看，因?yàn)楫a(chǎn)品不成熟，目前還未到補(bǔ)貼使用者的時(shí)機(jī)。另一派學(xué)者認(rèn)為，政府應(yīng)對(duì)充電站等基礎(chǔ)配套設(shè)施進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。

在中國(guó)工程院院士楊裕生看來，中國(guó)應(yīng)該改革電動(dòng)汽車的高補(bǔ)貼政策，因?yàn)楦哐a(bǔ)貼政策難以造出高端電動(dòng)汽車市場(chǎng)。國(guó)內(nèi)電動(dòng)汽車產(chǎn)品應(yīng)該有不同的消費(fèi)層次，首先考慮最廣大群眾的消費(fèi)水平，應(yīng)更多關(guān)注中低端的低速電動(dòng)汽車。

他的證據(jù)是過去三年針對(duì)高消費(fèi)者的政策補(bǔ)貼效果，“事實(shí)證明，效果是很差的，2011年和2012年新能源汽車產(chǎn)量合計(jì)才2萬輛，這距離2015年50萬輛的目標(biāo)還差47萬多輛。”楊裕生說，發(fā)展符合大眾消費(fèi)的低速電動(dòng)汽車，重新審視補(bǔ)貼對(duì)象是當(dāng)務(wù)之急。

濰柴控股集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理韓爾樑也表示，目前政策支持力度大，但是沒有重點(diǎn)。

在可再生能源領(lǐng)域，補(bǔ)貼對(duì)象的爭(zhēng)論也一直沒有停過。

2009年開始，我國(guó)為推動(dòng)國(guó)內(nèi)太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，中央財(cái)政安排資金，以前期補(bǔ)貼建設(shè)資金（即在項(xiàng)目建設(shè)周期內(nèi)，就能申請(qǐng)到補(bǔ)助資金）的方式，支持分布式光伏電站的投資建設(shè)，即“金太陽示范工程”。

四年間共有九百多個(gè)項(xiàng)目被列入補(bǔ)貼名單，中央財(cái)政對(duì)這些項(xiàng)目的補(bǔ)貼達(dá)兩百余億元。但由于政策執(zhí)行過程中造假、質(zhì)量問題頻發(fā)以及“騙補(bǔ)”等現(xiàn)象，今年5月以來，“金太陽示范工程”的財(cái)政補(bǔ)助被要求全面進(jìn)行清算，財(cái)政部要求追回其中109個(gè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼，涉及資金“可能超過70億元”。

此次資金清算行動(dòng)在產(chǎn)業(yè)引發(fā)巨大震動(dòng)，由此暴露的補(bǔ)貼政策弊端引發(fā)巨大爭(zhēng)議。批評(píng)者認(rèn)為，初裝補(bǔ)貼的方式已經(jīng)被世界其他國(guó)家所拋棄，應(yīng)該采用更科學(xué)的度電補(bǔ)貼方式，以杜絕“騙補(bǔ)”行為的發(fā)生。

以孟憲淦為代表的支持者則認(rèn)為，金太陽補(bǔ)貼制度是政府當(dāng)時(shí)倉(cāng)促出臺(tái)政策，根源在管理體制的不完善，而并非補(bǔ)貼機(jī)制是錯(cuò)誤的，“中國(guó)在補(bǔ)貼設(shè)計(jì)上并無創(chuàng)新之處，都是國(guó)外用過多年的補(bǔ)貼方式”。

“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程”也是如此。美國(guó)政府對(duì)于消費(fèi)者購(gòu)買“能源之星”產(chǎn)品也采取現(xiàn)金補(bǔ)貼方式，補(bǔ)貼方式分兩種，第一種方式是消費(fèi)者只需要將所購(gòu)買產(chǎn)品的基本數(shù)據(jù)及購(gòu)買憑證交給項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門，即可領(lǐng)取補(bǔ)貼資金；第二種方式是，如果用戶所購(gòu)買產(chǎn)品的銷售商與開展現(xiàn)金補(bǔ)貼項(xiàng)目的單位簽有協(xié)議，消費(fèi)者可在購(gòu)買商品時(shí)直接從銷售商處獲得現(xiàn)金補(bǔ)貼。

我國(guó)補(bǔ)貼方式類似于美國(guó)第二種方式。但不同的是，我國(guó)的這種補(bǔ)貼方式是在缺乏嚴(yán)格監(jiān)管體系下進(jìn)行的——政府將補(bǔ)貼發(fā)放給企業(yè)，再由企業(yè)轉(zhuǎn)給消費(fèi)者，這本身就給廠商和經(jīng)銷商留下了操作空間。

政策糾偏

南方周末記者發(fā)現(xiàn)，學(xué)界的研究多集中于補(bǔ)貼的方式和機(jī)制，而對(duì)補(bǔ)貼效果和評(píng)估的關(guān)注則比較少見，部分研究人員盡管發(fā)現(xiàn)了諸多問題，但在政策層面仍缺乏固定的評(píng)估檢驗(yàn)機(jī)制。

比如，在究竟誰拿了補(bǔ)貼的問題上，陜西師范大學(xué)國(guó)際商學(xué)院老師武文靜發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的政府補(bǔ)貼存在多數(shù)補(bǔ)貼集中在部分企業(yè)或項(xiàng)目，極易構(gòu)成補(bǔ)貼的事實(shí)專向性的問題。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授李虹在“中國(guó)可再生能源補(bǔ)貼措施的有效性研究”的文章中也提醒，需預(yù)防可再生能源成為新的國(guó)企壟斷行業(yè)。

決策者并非沒有意識(shí)到這些問題，一些試圖扭轉(zhuǎn)困局的信號(hào)正在不斷放出。

7月12日，國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議要求政府公務(wù)用車、公交車要率先推廣使用新能源汽車。這是自2012年國(guó)家發(fā)布《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》之后，中央政府再度出臺(tái)扶持新能源汽車發(fā)展的實(shí)質(zhì)性政策。

業(yè)內(nèi)分析認(rèn)為，這意味著國(guó)家新能源汽車的鼓勵(lì)政策逐步轉(zhuǎn)向提升公務(wù)車采購(gòu)以及公交企業(yè)的大巴，市場(chǎng)刺激也從私人市場(chǎng)調(diào)整為“公交+公務(wù)”市場(chǎng)。此前業(yè)內(nèi)一直有聲音認(rèn)為，新能源汽車在中國(guó)應(yīng)當(dāng)走“先政府，后集團(tuán)，再私人”的發(fā)展路線，如今著重公務(wù)汽車，可以看作是對(duì)前述補(bǔ)貼效果的“糾偏”。

實(shí)際上，早在2012年9月，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、工業(yè)和信息化部、科技部就共同啟動(dòng)了中央國(guó)家機(jī)關(guān)新能源電動(dòng)公務(wù)用車試點(diǎn)示范工作。包括國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、工信部等在內(nèi)的中央國(guó)家機(jī)關(guān)11個(gè)部門首批試用23輛新能源電動(dòng)汽車作為公務(wù)用車，以推廣新能源汽車市場(chǎng)。

2013年7月15日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（簡(jiǎn)稱“意見”）出臺(tái)，這份被業(yè)內(nèi)稱為中國(guó)太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展史上的“首份綱領(lǐng)性文件”最重要的內(nèi)容即是完善了太陽能電價(jià)和補(bǔ)貼政策。

參與“意見”起草的國(guó)家能源局內(nèi)部人士對(duì)南方周末記者說，文件的重要意義在于，國(guó)家對(duì)過去四年中國(guó)太陽能補(bǔ)貼政策做出了修正，明確今后不再搞前期建設(shè)資金補(bǔ)貼。

“說明政府還是能夠總結(jié)、認(rèn)識(shí)并制定出更加科學(xué)合理的補(bǔ)貼辦法的。”河北一家光伏企業(yè)的高管對(duì)南方周末記者說。