改革開放以來，能源行業(yè)在市場化方面邁出了步伐，但計劃與市場并存的問題仍很突出。日前，《中國能源報》記者就如何貫徹十八屆三中全會精神、深化能源體制改革等問題，專訪了國務(wù)院研究室綜合研究司副司長范必。

解決對能源市場屬性的模糊認(rèn)識

中國能源報：十八屆三中全會通過了“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”（以下簡稱“決定”），為能源領(lǐng)域改革帶來了怎樣的機(jī)遇？

范必：“決定”提出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。從過去發(fā)揮“基礎(chǔ)性”作用，到現(xiàn)在發(fā)揮“決定性”作用，這一表述上的變化，體現(xiàn)了中央對市場化改革的堅定決心。

能源是不是商品？是一般商品還是特殊商品？能源的配置是政府發(fā)揮主導(dǎo)作用還是市場發(fā)揮主導(dǎo)作用？這些問題在能源界一直有不同看法。

事實(shí)上，能源同其它商品一樣，可以由資源的稀缺性和供求關(guān)系決定價格，絕大多數(shù)能源品種不存在市場失靈的問題。在世界上，無論是能源富集國還是資源貧乏的國家，只要實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制，就把能源當(dāng)作商品。過去一些對能源行業(yè)干預(yù)較多的國家，現(xiàn)在也在進(jìn)行市場化改革。

大幅度減少能源審批事項(xiàng)

中國能源報：“決定”提出進(jìn)一步簡政放權(quán)，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批。這些思想在能源領(lǐng)域引起了廣泛的討論。

范必：如果我們承認(rèn)市場可以在能源配置中起決定性作用，就應(yīng)當(dāng)重新審視現(xiàn)在的能源審批權(quán)力和政府職能定位，大幅度減少政府對能源領(lǐng)域的干預(yù)。相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)將過去的以批代管向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，向自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

中國能源報：目前能源領(lǐng)域制定了很多細(xì)分領(lǐng)域短期和中長期的相關(guān)規(guī)劃，這成為管理能源行業(yè)的重要依據(jù)。

范必：經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要領(lǐng)域需要制定規(guī)劃。但現(xiàn)在出現(xiàn)了規(guī)劃數(shù)量越來越多、約束性越來越強(qiáng)的趨勢，需引起注意。

三十多年來，我國對計劃體制改革的一個重要成果是，認(rèn)識到規(guī)劃和計劃總體上是指導(dǎo)性、預(yù)期性的，而不是指令性的；規(guī)劃的制定過程是各方面凝聚共識、完善政策的過程，而不是下達(dá)任務(wù)、銜接任務(wù)的過程。因此，行業(yè)發(fā)展不需要規(guī)劃過多過細(xì)的指標(biāo)，更不應(yīng)將完成這些指標(biāo)作為干預(yù)能源企業(yè)自主權(quán)的理由。

電力、油氣應(yīng)網(wǎng)運(yùn)分開

放開競爭性業(yè)務(wù)

中國能源報：“決定”表述中沒有直接提到“能源”或“能源改革”，那么能源領(lǐng)域怎樣進(jìn)行改革呢？

范必：“決定”的語言是高度概括的。文件中提出，對自然壟斷行業(yè)要根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)的改革。能源領(lǐng)域中的電力、油氣行業(yè)中都有網(wǎng)絡(luò)型業(yè)務(wù)，如電網(wǎng)、石油天然氣管網(wǎng)，對它們應(yīng)當(dāng)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開的改革。“決定”還要求放開石油、天然氣、電力等競爭性環(huán)節(jié)價格。

中國能源報：電網(wǎng)系統(tǒng)怎樣網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)？

范必：2002年實(shí)行的電力體制改革中，對原有國家電力公司進(jìn)行了拆分，組建了兩大電網(wǎng)公司，五大發(fā)電集團(tuán)，四個輔業(yè)公司，組建國家電監(jiān)會，打破原國家電力公司垂直運(yùn)營、高度集中的體制。可以說，電力體制改革在所有網(wǎng)絡(luò)狀壟斷行業(yè)改革中起到了先行先試的作用。

但改革并未完成。發(fā)電環(huán)節(jié)，國家計劃管理的程度仍很高，電廠的發(fā)電量、電價仍由國家制定。電網(wǎng)集購售電主體于一身，輸、配、售電仍上下游一體化經(jīng)營，電網(wǎng)覆蓋了電網(wǎng)資產(chǎn)運(yùn)營、工程施工建設(shè)、電力系統(tǒng)調(diào)度、電量財務(wù)結(jié)算等業(yè)務(wù)。近年來又收購了一些上下游企業(yè)，從事非主營業(yè)務(wù)。

深化電力體制改革應(yīng)進(jìn)一步完成廠網(wǎng)分開和主輔分離的任務(wù)，實(shí)施交易或調(diào)度獨(dú)立，取消不合理的發(fā)電量計劃。讓發(fā)電方與購電方直接進(jìn)行交易，形成多買多賣的電力市場。同時，政府對電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)單獨(dú)定價、單獨(dú)監(jiān)管。最終建立起上網(wǎng)電價和銷售電價由市場決定、輸配電價由政府嚴(yán)格監(jiān)管的電價體系。

中國能源報：油氣領(lǐng)域改革和油氣管網(wǎng)的網(wǎng)運(yùn)分開，似乎此前沒有被特別關(guān)注過？

范必：目前，油氣體制改革還未破題，甚至連一個完整方案都沒有。“決定”提出了油氣改革的方向。我國的油氣行業(yè)由若干國有大企業(yè)上下游一體化經(jīng)營，管網(wǎng)是其保持壟斷地位的重要環(huán)節(jié)。以管網(wǎng)為突破口，進(jìn)行油氣體制改革完全可行。

相比電力體制改革，油氣體制改革在研究深度上還有一定差距。油氣領(lǐng)域目前只做到了部分業(yè)務(wù)政企分開，有些政府職能還在企業(yè)手中。沒有政府機(jī)構(gòu)對油氣管網(wǎng)監(jiān)管。

從放開競爭性業(yè)務(wù)角度來說，2010年出臺的“新36條”提出，允許非公經(jīng)濟(jì)參與油氣開發(fā)，參股國有企業(yè)，但實(shí)際運(yùn)營主體還是三大油企，并未允許其他主體以獨(dú)立法人資格進(jìn)入行業(yè)。按照“決定”的要求，油氣領(lǐng)域改革還有很大空間。

價改與能源體制改革協(xié)調(diào)推進(jìn)

中國能源報：推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價改，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。哪些是政府定價的環(huán)節(jié)，哪些是競爭性環(huán)節(jié)？

范必：政府定價范圍主要在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，也就是我們說的電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)。單獨(dú)的價改很難實(shí)行，須與行業(yè)改革協(xié)調(diào)推進(jìn)。當(dāng)前的市場環(huán)境不同于改革開放之初，并非只要放開價格就可以釋放生產(chǎn)力。

如僅把價格放開，由壟斷企業(yè)定價，會使他們更方便利用市場支配地位獲取更高壟斷利潤。這甚至不如現(xiàn)在的政府定價。“決定”關(guān)于價改的闡述與壟斷行業(yè)改革同時提出。即未來國家不應(yīng)一步放開所有政府定價，而是在厘清自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，放開競爭性環(huán)節(jié)價格，政府對網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)定價。同時要監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的成本、收益及是否向第三方安全開放。