2009年12月7日，在哥本哈根召開的聯合國氣候會議將氣候變暖等環境問題上升到全球的高度，氣候變化問題成為國際政治經濟博弈的焦點之一，而清潔能源技術競爭將決定未來氣候變化國際博弈的格局和走向。清潔能源是指在發電過程中對空氣、土壤和海洋等不會造成任何污染的能源，包括風能、太陽能、水能等可再生能源及通過新技術對傳統化石能源的再利用等，具有資源潛力大、環境污染低和可持續利用的特點。尋求和開發利用環保高效的清潔能源，促進能源與環境發展的良性循環，已成為主要發達國家的戰略選擇，各國政府和國際組織都相繼從稅收優惠、資金投入等方面大力扶持清潔能源技術的開發，尋求一條經濟社會進步與資源環境相協調的、可持續發展的道路。為推動清潔能源技術的發展，我國也陸續出臺了相關政策，取得了一定成效，然而我國清潔能源產業仍然面臨財政投入不足、稅收優惠政策不到位和產業化程度不高等問題，如何充分發揮政策的保障作用以促進清潔能源技術的開發利用，已成為緩解制約中國能源發展瓶頸的當務之急。認真研究國外促進清潔技術發展的政策實踐，并結合我國國情，通過構建政策保障機制以促進清潔能源技術的發展，越來越成為我國轉變經濟增長方式的戰略性抉擇。

1、我國清潔能源技術發展政策存在的不足

近年來，隨著各項政府示范工程的推廣，我國清潔能源產業已取得重要進展。據德國羅蘭˙貝格戰略咨詢公司.統計，按風力發電及其他清潔技術產值占國內生產總值(GDP)的比例對全球38個國家排名，中國環保技術產業的增長速度最快，平均每年增長77%，清潔技術產值超過440億歐元(640億美元)，占GDP的1.4%。我國正從一個清潔能源技術進口國躍升為主要的創造國。目前，在能源領域，我國已初步構建了一個政策體系，主要包括法律、產業政策、能源發展規劃、政府規制政策等多種工具，一定程度上推動了我國清潔能源產業的發展，但與發達國家相比，在財政投入、稅收優惠、產業扶持等方面仍然存在較大的差距。具體來說，我國清潔能源技術發展主要存在的問題有如下方面。

1.1 促進清潔能源技術發展的財政投入不足

清潔能源產業是資金密集型的產業，產業發展初期的高投人、高成本是制約其技術商業化和推廣應用的最大障礙，因此，政府的財政政策支持對于清潔能源的發展至關重要。目前，我國財政資金對清潔能源發展投入不足，導致清潔能源產業的發展缺乏動力，主要表現在：我國中央一級每年安排的清潔能源科技攻關費用過少，且大多數經費被機構運轉和人員經費所占用，各級政府也未把清潔能源發展相關項目納入各級政府的財政預算和計劃之中，導致我國清潔能源技術發展的資金嚴重缺乏，遠遠不能滿足發展清潔能源的需要。此外，當前并沒有一個關于上下級財政之間支持清潔能源發展的規范、可行的轉移支付辦法，上下級政府間的支出職責不清，在很大程度上也影響了地方支持清潔能源發展的積極性。

1．2 支持清潔能源發展的稅收優惠政策不到位

為促進清潔能源技術的發展，我國陸續出臺了一些支持能源資源節約和環境保護的稅收優惠政策，但由于缺乏對清潔能源技術發展的整體把握，我國稅收制度并未根據實際情況進行相應的配套調整。與國外相對完善的能源稅收制度相比，我國稅收支持清潔能源技術和環境保護的作用還有待加強，主要表現在：第一，稅收優惠措施比較單一，大多數限于低稅率、減稅、免稅等直接的稅收減免，而對投資抵免、加速折舊、提取準備金等間接優惠政策手段卻較少利用，無法充分發揮降低清潔能源成本使之具有市場競爭力的作用。第二，稅收優惠政策分布過于零散，例如，在所得稅方面，國家還沒有制定全國統一的清潔能源發展所得稅優惠辦法，只是一些地方根據當地情況對某些清潔能源企業出臺了部分優惠措施。第三，稅收優惠政策的支持范圍過窄，促進清潔能源技術開發利用的稅種主要集中在增值稅、企業所得稅上，而沒有充分發揮其他稅種如車輛購置稅對購買清潔能源汽車的激勵作用，不利于清潔能源產業健康協調發展。

1．3 扶持產業發展的產業政策力度不夠

清潔能源產業一般投資周期長，產業的發展需要通過較長的產業鏈以及各個環節的相互銜接才能實現。由于缺乏產業政策的強有力扶持，目前，我國多數清潔能源產業仍處于發展初期，產業程度不高，主要表現在：第一，產業的基礎設施和服務體系不完善，在一定程度上影響了清潔能源產業的發展，例如，我國電網基礎設施在電力的高效傳輸、運維管理、調峰等方面難以適應風能等清潔能源產業發展的需要。第二，產業規模小，結構問題突出。我國清潔能源產業雖然發展速度很快，但產業規模小，清潔能源產品的生產能力薄弱，與發達國家相比，我國清潔能源占能源產業的比重還處在較低的水平。第三，清潔能源產業的核心技術缺乏。我國清潔能源產業的發展過度依賴國外，核心的關鍵技術尚處在引進消化、聯合設計的階段，缺少自主知識產權，不利于我國清潔能源產業健康發展。

2、國外促進清潔能源發展的政策經驗借鑒

隨著資源短缺問題、生態環境問題日益嚴重，清潔能源的開發利用受到世界各國的高度重視，清潔能源技術創新問題已成為全球共同關注的話題。聯合國氣候變化框架公約中的京都議定書(第2.1)明確鼓勵各方采取措施，根據本國國情制訂政策和措施，研究、促進、開發和使用可再生能源技術、二氧化碳固碳技術和綠色創新技術來提高能源利用率以及增加新能源和可再生能源的比例嵋J。為此，美國、日本、歐盟等國從本國實際出發，制定和實施了一系列鼓勵清潔能源技術開發、市場開拓和推廣應用的政策，在清潔技術領域積累了較為豐富的經驗，其促進清潔能源技術發展的政策實踐對我國清潔能源技術政策保障機制的構建有著重要的借鑒意義。

2．1 明確的發展戰略和目標計劃

隨著全球變暖等環境問題日益嚴重，清潔能源越來越成為確保能源安全和能源多元化供應的重要戰略選擇。為引導清潔能源產業健康穩定發展，各國政府相繼從宏觀的角度制定了相應的發展戰略和規劃，明確提出鼓勵推廣清潔能源技術。例如，歐盟于2010年4月提出了一項鼓勵清潔能源汽車和節能汽車發展的重要戰略，旨在推動歐盟清潔交通系統的建立，減少汽車排放污染，提高其在綠色節能領域的國際競爭力;并于2010年11月發布了新的能源戰略——《能源2020：有競爭力、可持續和確保安全的發展戰略》，計劃未來10年將從交通和建筑、智能電網等五大重點領域著手確保歐盟能源供應。為加快太陽能、風能、生物質能等清潔能源的發展，2008年12月法國環境部"o制定了清潔能源目標，計劃使清潔能源在能源消費總量中的比重從2004年的6.7%提高到2020年23%，此計劃涵蓋了太陽能、核能、地熱能以及水力發電等50多個領域。日本為提高其清潔能源產業的國際競爭力，使其清潔能源產業領先世界，在2009年頒布的《新國家能源戰略》中主要提出了節能領先計劃、新一代運輸能源計劃、清潔能源創新計劃等8個能源戰略計劃，具體的目標是：2050年之前實現消減溫室氣體排放量60%一80%的目標;2020年左右將太陽能發電規模在2005年基礎上擴大20倍。

2．2 強有力的財政政策支持

為了加快清潔能源的發展，世界各國積極提供強有力的資金支持清潔能源的研發。通過總結各國財政政策實踐得出，其支持方式主要有三種：一是增加對清潔能源技術的科研投入，將研發作為促進清潔能源發展的關鍵因素;二是加大對清潔能源項目及消費的補貼，鼓勵清潔能源的使用;三是設立清潔技術發展的公共基金，充分發揮基金的引導作用，為推動清潔能源產業的發展提供強大的支撐。在清潔能源技術的科研投入方面，美國在2009年2月簽署的經濟刺激方案中向清潔能源領域投入600多億美元，并于2010年申請264億美元的資金預算，重點開發清潔能源，以提高能源效率和減少碳排放。在對清潔能源技術產業化進行激勵的補貼政策方面，日本政府給予清潔能源推廣項目補助l/3以內的事業費同時對大規模引進太陽能發電、風力發電和太陽熱利用等公共團體補助50%以內的事業費及推廣費，截至2010年5月中旬，日本經產省已對42家企業補貼了297億日元，使得日本的清潔能源產業規模不斷擴大∞J。在清潔能源公共基金的引導作用方面，澳大利亞政府于2010年7月設立“新能源與可再生能源基金”，計劃從2013—2014年度開始，在5年內投入100億澳元，用于支持企業開展清潔能源的開發與創新，而到2020年，該資金已投入達200億澳元，清潔能源發電達20%;到2050年，該基金總額將達l 000億澳元，為搶占世界未來清潔能源產業的制高點奠定了基礎。

2．3 合理的稅收優惠政策

稅收政策是國家宏觀調控的重要工具，在促進能源節約、能源可持續利用和清潔能源的推廣上具有其他經濟手段難以替代的作用。近年來，國外在制定或修改能源法案時，都注重利用稅收政策扶持清潔能源的發展。世界各國針對清潔能源的稅收優惠政策主要有兩類：一類是直接對清潔能源企業或個人實施稅收優惠政策，包括減免關稅、固定資產稅、增值稅和所得稅等，如印度政府為加快風電機和部件的出口，全額免除風電設備制造業和風力發電企業的生產經營增值稅、關稅和消費稅;此外還包括對非常規能源開發項目除減免貨物稅、關稅及附加稅外，還可享受免稅期、軟貸款和設備加速折舊待遇。另一類是對清潔能源企業實施強制性稅收政策，如征收碳稅、氣候變化稅、燃油稅等，其目的是通過增加企業成本以減少供給，例如，德國從1999年4月起分階段實行對石油企業、電力企業等能源消耗單位征收生態稅。生態稅是德國改善生態環境和實施可持續發展計劃的重要政策，該稅收收入用于降低社會保險費，從而降低工資附加費，生態稅的征收使德國的能源供給結構得到顯著優化。

2．4 注重產業基礎設施和服務體系建設

清潔能源產業作為新興產業創新體系的支柱和龍頭，通過產業政策來加快清潔能源產業化發展步伐顯得尤為重要。為了支持開展清潔能源科學研究、技術開發和產業服務，各國都十分重視清潔能源的基礎設施、服務體系及產業體系建設。美、英、‘德等國相繼建立了專門的國家新能源和可再生能源管理機構，把清潔能源技術和產業化融入其整個國家產業創新體系中，統一組織協調清潔能源技術的研發和產業化推進。例如，日本政府早在1993年就推出“新陽光計劃”，重點扶持以下七大技術的產業化發展：可再生能源技術、化石燃料應用技術、能源輸送與儲存技術、系統化技術、基礎性節能技術、高效與革新性能源技術及環境技術。丹麥和西班牙等國為支持風電產業的規模化發展，規定在風電設備制造業發展的初期，均要求電力公司每年必須安裝一定數量的風力發電機。經過多年的發展，各國清潔能源產業化程度得到不斷提高。

3、構建我國清潔能源技術的政策保障機制

清潔能源技術目前由于成本偏高、經濟性差、投資風險大等特點，不能通過完全市場競爭的方式解決其發展過程中的資源配置的問題，從而需要政府的政策支持和引導。清潔能源產業是政策驅動型的產業(如圖1)。歐洲專利局、聯合國環境規劃署(uNEP)以及國際貿易和可持續發展中心(IC俗D)舊。發布的“專利和清潔能源——彌合證據和政策之間的差距”項目調查報告顯示，清潔能源技術專利申請的興起始于1997年《京都議定書》的簽署，自1997年起，清潔能源技術領域的專利率每年以20%的幅度增加，遠遠超出化石燃料和核能等傳統能源的專利增幅。由此強有力地表明，國家政策在促進清潔能源技術發展方面起著至關重要的作用。我國應該借鑒國外經驗，并結合本國國情，依靠資金保障機制、稅收促進機制、產業扶持機制、人才培育機制的支持，來提升我國清潔能源產業的國際競爭力。

3．1 資金保障機制

由于清潔能源技術具有很強的外部性，其技術研發、技術改造和項目建設的投資者獲得的私人收益往往小于社會收益，導致我國清潔能源產業發展的資金嚴重缺乏，自主創新能力得不到提高。為解決清潔能源產業面臨的現實困境，促進清潔能源產業健康、可持續發展，我國需要建立健全自主創新的資金保障機制，為清潔能源技術的開發與利用營造良好的創新氛圍。

3.1.1 加大對清潔能源技術的財政投入

清潔能源技術是一項高投入的創新活動，其產業核心技術的研發，如風電產業的大型風機制造技術、纖維素乙醇的生物酶培育技術等需要長期的技術與經驗積累，需要投人巨大的人力物力，因此，加大對清潔能源技術的研發投入對提高產業的競爭力意義重大。我國應借鑒國外經驗，一方面加大對清潔能源技術研發和產業培育方面的投入力度，重點支持綠色能源技術、新型替代技術、生物減排技術、碳捕集和封存技術、生態恢復技術等關鍵技術及共性技術的研發，通過提高我國清潔能源技術、設備的自主研發能力，實現我國清潔能源技術跨越式發展;另一方面，在財政預算中設立清潔能源專項基金，加大財政基本建設投資向清潔能源項目的傾斜力度，由于清潔能源項目一次性投資大，短期內難以獲利，政府須通過補助、貸款貼息、獎勵等激勵方式，支持大型生物質液體燃料、特大型光伏生產線、2 000萬千瓦風電計劃等項目的研究與開發，為提升我國清潔能源產業的競爭力創造良好的環境。

3.1.2 促進清潔能源融資多元化

隨著經濟和技術的發展，新的融資方式不斷出現，推動建立清潔能源多元化的融資渠道，對我國進一步開發利用清潔能源起著關鍵的作用。目前，世界各主要國家的金融機構尤其是政策性銀行，都設立了綠色能源投資專項或額度，有力地促進了清潔能源的規模化、產業化發展，然而，我國清潔能源技術項目主要依靠政府的臨時撥款和政策貸款，不利于清潔能源產業的健康發展，因此，我國應建立政府引導、企業為主、金融機構參與的融資機制。政府一方面需采取資金補助、貸款貼息等方式加大對環保型創新技術企業的支持，同時發揮財政性投資導向作用，鼓勵銀行等金融機構加大對低能耗火電項目、水電、風電等清潔能源項目的信貸扶持，以引導信貸資金流向清潔能源、新材料、環保節能與生物技術等低碳綠色企業;另一方面，應拓展清潔能源企業的投融資渠道，加快清潔能源技術項目融資體制的改革。通過努力擴大融資渠道，創造條件，鼓勵優秀的清潔能源企業在資本市場直接融資，從而更好地保障我國清潔能源企業的發展。

3．2 稅收促進機制

稅收優惠政策是促進清潔能源技術商業化，提高市場滲透力和經濟競爭力的重要政策手段。我國現行主要稅種對于支持清潔能源發展已有一定的政策體現，但目前我國清潔能源在能源總量中所占比例仍然較低。針對我國能源資源節約和環境保護稅收政策存在的問題，制定稅收優惠促進機制勢在必行。我國應充分考慮本國國情，有步驟、分層次地進行生態稅收改革，研究完善能源資源節約和環境保護工作中清潔能源開發利用、環境保護等重點領域的稅收政策，逐步建立健全促進清潔能源發展的綠色稅收促進機制。

3.2.1 完善直接的稅收優惠政策

直接的稅收優惠包括技術轉讓收入的稅收減免、技術轉讓費的稅收扣除、對引進技術的稅收優惠等，它有利于降低清潔能源和清潔能源企業的資本邊際使用成本，從而鼓勵企業投資或再投資，增強企業的國際競爭力。針對我國清潔能源技術創新的特點，直接的稅收激勵政策應主要從以下幾方面展開：首先，應通過擴大“增值稅轉型”的適用范圍、降低清潔能源企業的增值稅稅率、實行增值稅退稅激勵政策等措施來推動我國清潔能源增值稅的轉型。其次，需調整企業所得稅優惠政策。對清潔能源項目以及生產節能產品設備的企業，給予必要的所得稅直接優惠或給予一定范圍和時期的免稅;對購置太陽能熱水器、清潔能源汽車等清潔能源產品的個人，可抵免購置費用20%的個人所得稅，以拉動清潔能源產品的消費。再次，完善清潔能源設備進口的關稅政策。對用于科研、實驗和生產等進口設備，給予稅收減免等優惠;同時對國內尚存在技術缺陷而無法生產的零部件，免除進口關稅和進口環節增值稅，以降低清潔能源企業發電設備的成本，帶動國內相關產業的發展。

3.2.2 適時開征碳稅

碳稅指為減少溫室氣體的排放、提高能源資源效率，通過增加稅負來提高化石能源的價格，對二氧化碳的排放課以征收的一種稅制。開征適度的碳稅，一方面通過加重高能耗企業和高排放企業的負擔，加快淘汰能耗高、排放高的落后工藝，達到抑制高能耗、高污染企業發展的目的;另一方面有利于刺激企業開發利用清潔環保的能源，以及研究和使用碳回收技術等節能減排技術。世界各主要國家為應對氣候變化，相繼制定了適合各國國情的、不同形式的碳稅稅制，有力地提高了能源資源利用的效率。我國應借鑒國外經驗，根據經濟社會發展的需要，在以“綠化”為主題的環境稅制建設時，把碳稅作為新一輪改革的引擎，促成通盤的合理配套聯動。結合我國的國情，在適當的情況下可以采取以下兩種方式：一是新開征環境保護稅，碳稅作為其中的一個稅目引入;二是比照我國的燃油稅改革，在消費稅中引入碳稅。在我國目前沒有開征碳稅的情況下，建議先嘗試開征企業排碳費，對鋼鐵、建筑、化工等高耗能企業征收排碳費，以達到抑制溫室氣體排放和促進低碳經濟發展的目的。

3．3 產業扶持機制

2009年，國際能源署(IEA)一1發布的《世界能源展望》預測：到2030年，與能源相關的二氧化碳排放大部分來自非經合組織國家，其中中國的碳排放將增加60億噸。這一趨勢使得我國調整和優化產業結構與能源結構的任務十分緊迫。為提高清潔能源產業在整個產業體系的比重，我國應構建清潔能源產業的產業扶持機制。一方面加快構建推動清潔技術發展的產業支撐體系，包括制定質量標準、完善檢測體系和技術服務體系等，以提升我國清潔能源產業的競爭力;另一方面對造紙、鋼鐵和水泥等高耗能產業要適當采取強制減排措施，以減輕煤炭、石油等過剩利用帶來的能源耗竭和環境污染壓力。

3.3.1 完善產業標準和服務體系

建立和完善技術標準與服務體系是保障清潔能源產業健康發展的必要條件，為此建議：第一，制定產品標準，健全質量控制和認證標準制度，加強清潔能源工程技術項目的經濟和環境評價指標體系的能力建設。第二，修訂太陽能熱水器、光伏電池和風力發電技術的標準，并組織力量進行生物質氣化、大中型沼氣工程、地熱利用等清潔能源技術標準體系的研究;在總結分析發達國家制定城市垃圾處理技術標準的經驗基礎上，補充、完善現有的垃圾處理技術標準，使之上升為國家標準。第三，健全清潔能源技術服務體系，大力推進風能、沼氣和生物質能利用以及清潔能源與建筑一體化的科研、開發，適當配置現代化辦公、試驗、檢測設備，以加強示范工程所在省區的農村清潔能源技術推廣服務站建設，提高管理人員的管理能力和技術服務能力。

3.3.2 調整和優化產業結構

目前，我國經濟增長的主要動力來自以工業為主體的第二產業，產業結構偏重、高耗能加工工業比重偏大的問題十分突出，因此，建立低能耗、低物耗、低碳排放的發展模式成為節能減排的一項重要任務。一方面，我國應以太陽能、風能、生物質能等清潔能源為主要方向推進產業結構調整，重點發展四大戰略性新興產業(太陽能光伏產業、風電產業、低碳裝備制造產業、節能汽車產業)和高技術產業，從而支撐和帶動工業結構的調整優化，進而提高清潔能源產業的規模、技術水平和市場競爭力;另一方面，應逐步降低高碳產業特別是重化工業在整個國民經濟中的比重，通過縮短能源、汽車、化工等高碳產業的產業鏈條，最大限度地減少煤炭、石油等化石燃料的使用，逐步使能源結構由單一煤電向太陽能、風能、生物質能等清潔能源發電并舉的方向發展。

3．4 人才培育機制

人才是科學技術的載體，是技術進步中最積極活躍的因素，數量充足、結構合理以及富有主動性、創造性和進取精神的高素質創新型科技人才梯隊是清潔能源企業技術創新的重要保障。目前，我國清潔能源創新人才的培養在數量、結構、素質和能力方面還遠遠不能滿足經濟社會發展的需要，人才短缺已成為制約中國清潔能源產業蓬勃發展的瓶頸，因此，我國應逐步完善清潔能源領域的人才培育機制，加大對低碳技術領域的人才隊伍建設和整合力度。首先，我國應廣泛開展與國內外著名高校和科研院所的溝通交流活動。以學術探討、技術培訓、掛職鍛煉等形式，加強對從事清潔能源科研生產、經銷和服務的企業家進行培訓，不斷提高企業的經營管理服務水平和低碳技術創新能力，為我國清潔能源發展培養新一代高水平的專業和通用型人才。其次，要通過多渠道聘請、引進人才，建設一支高層次、高水準的低碳人才隊伍。人才的引進是提高企業低碳技術創新能力的重點，應爭取引進一批具有專利、商標等自主知識產權的海內外高層次的低碳技術人才或團隊來我國工作、創業，并在科研開發、自主創業方面給予大力支持，以鼓勵其進行低碳技術成果轉讓或技術指導。再次，要加強人才載體的建設。通過組建光伏工程研究中心、建立博士后工作站和人才培訓基地，重點開展生物燃料技術、節能新技術和溫室氣體減排技術等領域的適應性技術研究，推動清潔能源產業蓬勃發展。