在不同類型能源的發(fā)展過程中，常常會見到來自政府的財政補貼，其動因多出于扶持更清潔高效能源的成長、引導節(jié)能和能源構(gòu)成的合理變化等，有的也為了應對價格變化、減輕低收入消費群體的壓力。但各國長期推行能源補貼政策的效果卻往往并不盡如人意，以致事倍功半，甚至事與愿違。不妨讓我們認真研究其利弊，尋求更合理的實施策略。

能源補貼目的各不同

促進新能源成長。新能源一方面展現(xiàn)出其誘人的前景，另一方面也由于尚不夠成熟，難以與整個能源和經(jīng)濟體系配套，缺乏與其他能源的競爭力。顯然，完全依靠市場力量發(fā)展將會很遲緩，需要政府伸出援手推動其更快成長、促進其成熟。

引導節(jié)能環(huán)保。政府對節(jié)能和能源構(gòu)成調(diào)整進程予以支持扶助，往往是最有效的推動方式。各國對低碳、無碳和可再生能源的補貼均屬此類。

補貼企業(yè)的社會負擔。中國能源的若干領(lǐng)域市場化程度很差，能源消費價格不能反映其生產(chǎn)運輸成本和稀缺程度。采取的對策就是由政府給這種高價能源的進口者和生產(chǎn)者予以部分補貼。

補貼向福利的轉(zhuǎn)化。對終端民用消費予以補貼在油氣出口國中是較為普遍的現(xiàn)象，即使在某些石油資源并不豐富、甚至大量進口的油氣消費國，低價使用油品和天然氣的許諾也成為政客們拉選票的工具。

異化為凸顯政績的工具。值得注意的是，我國某些地方將能源項目補貼異化為爭項目、搞政績，使之成為“面子工程”。過分高額、寬泛的補貼不僅為某些人權(quán)力尋租、謀取私利留下空間，也使交叉補貼合法化并誘發(fā)各種騙補行為。

補貼并不是萬能的

在多數(shù)情況下，由于獲得財政補貼，增強了企業(yè)生命力，幫助其度過缺乏資金、人才、經(jīng)驗的艱難開拓創(chuàng)業(yè)期，取得最初的成功，獲得“第一桶金”。許多研究者都指出，正是由于美國在對待低產(chǎn)油氣田上采取了寬松的財稅政策、對天然氣研究和生產(chǎn)持續(xù)支持，才足以維持該國低滲－致密儲層油氣的長期生產(chǎn)以及與之相伴的增產(chǎn)研究。在進行了大量的新技術(shù)攻關(guān)試驗后，最終使對致密儲層改造增產(chǎn)的關(guān)鍵技術(shù)獲得成功，實現(xiàn)了油氣勘探開發(fā)革命性的突破，開創(chuàng)了常規(guī)油氣與非常規(guī)油氣并重的局面。

但不能不注意到，有許多補貼并未能達到上述理想情況。

如果補貼量過大、時間過長，其效果卻可能適得其反。這將使企業(yè)感受不到市場的壓力，躺在補貼上照樣可以生存，導致競爭意識削弱，長期處于缺乏市場競爭能力的狀態(tài)中。這就只能培養(yǎng)出“溫室里的花朵”，一遇風雨便會夭折。

歐盟的新能源發(fā)展中就出現(xiàn)了這種現(xiàn)象。在金融危機打擊下，當政府經(jīng)濟困難再也拿不出那么多錢補貼時，新能源產(chǎn)業(yè)就不可避免地下滑。西班牙一直以新能源領(lǐng)先而自詡，但這是在政府的高補貼下實現(xiàn)的，該項補貼由2007年的1.93億歐元增至2012年的81億歐元。即使將其部分轉(zhuǎn)嫁給消費者，政府也要為此負擔260億歐元的累計赤字。金融危機下的西班牙政府再也“補不起”了，在前兩年已削減56億歐元后，2013年又削減了27億歐元的可再生能源補貼。至此，可能出現(xiàn)兩種情況：一是該行業(yè)走向破產(chǎn)；二是消費者再增加40%的電費。然而，這兩者都使危機中內(nèi)外交困的政府雪上加霜、難以應對。

在誘人的高補貼之下形成投資的沖動，企業(yè)不考慮其技術(shù)水平一哄而上爭搶這個“垂手可得”的利益。低水平下的生產(chǎn)能力有了表面性快速增長，卻非常容易造成產(chǎn)能過剩。其表現(xiàn)之一就是我國風電、太陽能發(fā)電“有千瓦（裝機容量）而無千瓦時（輸出電量）”，這類發(fā)電量很不穩(wěn)定的電源難以為電網(wǎng)接納而被棄置，從而成為我國大型光伏電站、風電站建成后面臨的頭號難題。特別是當歐美對我國企業(yè)實施反傾銷制裁時，整個行業(yè)陷入困境，不但一些中小企業(yè)難以為繼，連當年的王牌企業(yè)也被迫破產(chǎn)重組，光伏行業(yè)發(fā)展政策面臨重大調(diào)整，行業(yè)內(nèi)要大洗牌。

更有甚者，高額補貼還誘發(fā)許多騙補行為，在我國涉及到新能源行業(yè)和某些節(jié)能項目。這類騙補之所以得逞，原因之一是補貼沒有針對提高技術(shù)水平和企業(yè)競爭力的科研項目，而是直接以現(xiàn)金補貼了市場，特別是對企業(yè)預擬的生產(chǎn)（節(jié)能）能力建設予以補貼，致使不法者有可乘之機。

對新能源的補貼有相當部分轉(zhuǎn)嫁給了電力行業(yè)，環(huán)保要求提高帶來的電力成本增加與經(jīng)濟不景氣的打擊迭加在一起，使許多國家的電力企業(yè)運營困難。作為歐盟主要電力供應者的九大能源公司聯(lián)合施壓，要求取消這類補貼。許多工業(yè)部門因為高電價增加了成本，利潤率下降，促使他們一批批遷往成本更低的北美和東亞。這對于傳統(tǒng)制造大國的經(jīng)濟發(fā)展很不利，加大了走出金融危機的難度。顯然，歐洲的例子會對仍在加大補貼的國家有預警式的啟示。

在許多國家，政客為了選舉而籠絡人心，大開承諾補貼的空頭支票，有時可以達到上臺執(zhí)政或繼續(xù)執(zhí)政的目的。但空話填不滿赤字，其所造成的財政惡化的苦果或由其自食、或要繼任者吞咽。查維斯之后陷入嚴重社會動蕩的委內(nèi)瑞拉面臨的正是后一種情況。還有一些國家將能源補貼轉(zhuǎn)化成人為壓低能源價格的暗補，但這種由政府強力扭曲市場在資源配置中決定性作用的結(jié)果，必然使負面效應越積越大，價格逆差帶來的虧損最終還是要由社會、民眾負擔。對此，有的專家明確指出：“低能源價格加能源補貼，在多數(shù)實踐者那里是一種失敗的政策配套”。

如何進行合理補貼

向科技研發(fā)傾斜。既包括為創(chuàng)新所必需的偏基礎性研究，更包括直接為解決能源生產(chǎn)和降低成本服務的技術(shù)、裝備研制，還包括從實驗室到小型的“放大樣”、到規(guī)模逐漸加大的工廠化建設和試運行，甚至包括系統(tǒng)的環(huán)境評價、全過程能效和成本評價等配套的軟科學研究。沒有這些早期投入便不能迎來它們的規(guī)模化生產(chǎn)，而只有規(guī)?；a(chǎn)才能更真實地評價其經(jīng)濟效益和環(huán)境影響。退一步說，前期的科研投入不足，僅從發(fā)展綠色能源或滿足供應的良好愿望出發(fā)，拔苗助長式地靠補貼去直接拉動投產(chǎn)，發(fā)展中必然走彎路、欲速則不達。

向新領(lǐng)域傾斜。以油氣為例，從生產(chǎn)的可持續(xù)出發(fā)，必須不斷進行勘探開發(fā)的戰(zhàn)術(shù)性和戰(zhàn)略性接替。前者指老油區(qū)繼續(xù)發(fā)現(xiàn)新油藏、新油田，特別是要求老油氣區(qū)提高儲量動用率、老油氣田提高采收率；后者指在過去沒找到油氣田的新區(qū)、新領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)新油氣田。這其實是不可再生的地下資源采掘業(yè)共同的發(fā)展道路，這就要求理論、特別是技術(shù)的創(chuàng)新。在艱苦的探索階段如果沒有政府的援手和政策扶持，是很難起步的。

對取得實效者補貼。針對某些騙補和交叉補貼的情況，補貼額不應以建設產(chǎn)能的數(shù)量來計算（即所謂“事前補貼”）。業(yè)內(nèi)人士都知道，產(chǎn)能不等于產(chǎn)量，后者低于前者是常見的現(xiàn)象（如設備的定期或不定期檢修）。應以實際商品銷售量來計算補貼額（即所謂“事后補貼”），這類似于外貿(mào)上的出口退稅。對某些節(jié)能減排項目，則以其經(jīng)考核的實際效果“以獎代補”。如果要對油氣生產(chǎn)給予補貼，那只能計算其進入市場被有效利用的部分（即商品量），而且氣的計量單位應是“標準立方米”或熱值單位，即必須從井口產(chǎn)氣量中減去各種損耗量、自用量并除去各種無效甚至有害的雜質(zhì)。

補貼量不宜過大、時間不應過長。補貼的要義在于“補”，即使對有“充分”理由享受這一政策的科研、試生產(chǎn)等環(huán)節(jié)的補貼也應有量的分寸。政府補貼可以是其中的一部分或大部分。這就要求從事此項工作的單位以更有說服力的理由和業(yè)績，去獲得各種社會基金的支持和相關(guān)企業(yè)的合作，實現(xiàn)產(chǎn)學研的緊密結(jié)合（包括資金、設備的支持）。補貼的時間也不宜過長，國務院研究室綜合經(jīng)濟司副司長范必就曾表示，我國應建立單位補貼額度逐年降低的機制。最好對享受補貼者明示，規(guī)定每年削減補貼的一定百分數(shù)，至若干年后可全部取消。以上措施的目的在于迫使補貼對象更真切地感受到市場供需的壓力，必須努力盡早獲得生存能力，具備初步的市場競爭力。

創(chuàng)造更好的經(jīng)營環(huán)境比現(xiàn)金補貼更公平。目前除了對節(jié)能產(chǎn)品的現(xiàn)金補貼誘發(fā)騙補外，大量上市公司獲得國家財政高額補貼的現(xiàn)象也引起多方詬病。它扭曲了市場的實際結(jié)構(gòu)、掩蓋了公司真實的經(jīng)營績效，也給外國的“雙反”增添了藉口，弊端甚多。以減稅減負等方式去補貼，不但可以減輕政府現(xiàn)金支出的負擔，而且可更有力、更靈活、更公平地扶持有發(fā)展前途的企業(yè)。

補貼應促進通過市場配置資源。在 “市場決定資源配置”的改革總體方針指導下，應認真反思的我們過去執(zhí)行的補貼的客觀效果，調(diào)整補貼指向。政府要考慮的不僅是該不該補貼，還要注意補貼的方式、力度、時間以及防止權(quán)力尋租和企業(yè)騙補等問題。在為調(diào)整能源構(gòu)成、減輕環(huán)境污染而必須大力加大天然氣的消費量的各種對策中，往往最后都要歸結(jié)為氣價這一根本性的問題，而他又絕不是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的補貼所能解決的。對此，必須進行深入研究，采取適當對策，謀求從根本上解決經(jīng)濟、社會問題。至于某些政客以物價補貼的機會主義謀私利的行為，更應該為負責任的政府所不屑。

對能源的某些生產(chǎn)和消費類型予以補貼，根本目的是促進其發(fā)展而具備市場競爭力，是促進其造血功能，而不是簡單的輸血。針對新能源應當“用較少的補貼資金，實現(xiàn)合理的清潔能源發(fā)展規(guī)模”。正如某些評論家所指出的，“補貼的終極價值是消滅補貼”。

（作者系中國能源研究會常務理事、中華能源基金會(香港)高級顧問）