出了問題要去解決，但更具現(xiàn)實意義的是擺平問題制造者，而在“水很深”的能源行業(yè)，不合理的體制恰是制造問題的土壤。如果固執(zhí)地認為先易后難是“習(xí)五條”的內(nèi)在邏輯，那么置于四項“革命”尾端、表述字數(shù)也最多的“能源體制革命”顯然將是最棘手的。核心問題依然簡單：革誰的命？怎么去革？

淡化審批

2013年，數(shù)次國務(wù)院常務(wù)會議共取消和下放221項行政審批事項，2004年頒布的《政府核準的投資項目目錄》首次修訂，旨在進一步充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。

“核準制要求一個項目完成行業(yè)職能部門前置性審查及地方政府審查后報送國務(wù)院投資主管部門審查，出現(xiàn)了‘路條’這一約定俗成的‘怪胎’。 國家應(yīng)在頂層設(shè)計和統(tǒng)一規(guī)劃后再將項目核準權(quán)下放，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)的情況。”重慶某能源主管官員此前曾對《中國能源報》記者說。

有觀點認為，核準制將以往一家審批改為多家審批。為取得完整的核準申報材料，項目申請單位必須加大前期工作深度，并為了應(yīng)對項目不被核準的風(fēng)險而加大項目儲備，及早進入更多項目的前期工作中去，漫長、復(fù)雜的審批過程又形成大量項目未批先建、邊批邊建，“圈地”、“違規(guī)”成為行業(yè)發(fā)展的常態(tài)。

對此，國家能源局規(guī)劃司副司長何永健曾表示，將簡化審批程序，編制未來5至7年的規(guī)劃并實施。省級規(guī)劃將采取年度審批的方式，相當于一次性“打包”審批路條，實現(xiàn)規(guī)劃代替路條。

“基于綜合資源規(guī)劃（IPR）的電力規(guī)劃方法在發(fā)達國家上世紀90年代后受到很大限制，因為放松電力系統(tǒng)管制改革使發(fā)、輸、用電分屬不同的利益群體，電力市場設(shè)計與價格信號也會對新增裝機、最優(yōu)停電時間等產(chǎn)生激勵信號，IPR缺乏整體必要性與部分可行性，只用于仍管制的電網(wǎng)與用電系統(tǒng)，或大型項目。” 國際能源署（IEA）全球能源展望組高級能源專家張樹偉對本報記者表示，“國家統(tǒng)一能源規(guī)劃應(yīng)只限于監(jiān)測電價和環(huán)保，除此之外的投資額度、項目分布等與激勵相容，私人企業(yè)可以處理得很好。而我國過去的‘統(tǒng)一規(guī)劃’含義模糊，在現(xiàn)實中演變?yōu)榇直└缮嫫髽I(yè)經(jīng)營自主權(quán)。”

中電聯(lián)副秘書長歐陽昌裕則認為，必須加強規(guī)劃的剛性。“以電力為例，規(guī)劃正式公布后，各級政府不得核準審批不在規(guī)劃內(nèi)的電力項目，否則追究責(zé)任，同時逐步淡化項目審批。”歐陽昌裕告訴記者。

張樹偉進一步說，電源側(cè)的問題不是“規(guī)劃—招標”就能解決的，但招標操作得當可減少政府主管部門的自由量裁權(quán)，改善審批弊端。“審批標準需要明確，在發(fā)改委審批之前，環(huán)境、安全的負外部性都已在其他部委保證，那么發(fā)改委到底審批什么？”張樹偉對記者說，“以治理霧霾為例，其必要性論證基本是‘輸電可以減少污染物排放’，而不是基于成本最優(yōu)。若長距離電力輸送項目的審批標準是電力成本的競爭力，相信不會有那么多項目獲批。”

“跨省區(qū)大容量送電和聯(lián)網(wǎng)項目、核電項目、大型流域水電項目由中央政府規(guī)劃和審批，價格上核電可采用標桿電價，水電走流域電價，跨省區(qū)送電項目一事一議，在嚴格成本監(jiān)管基礎(chǔ)上采用成本加成確定初始輸電價格。除核電和大型流域水電外的發(fā)電項目均應(yīng)交給市場，三項審批均可退出。”中電國際高級經(jīng)濟師王冬容對記者說，“此外，要大力推進發(fā)電資產(chǎn)整體上市，推進直流輸電資產(chǎn)上市，試點省級電網(wǎng)資產(chǎn)整體上市。”

還原能源商品屬性

能源商品屬性與公益屬性并存。以電力為例，有觀點認為，我國電力工業(yè)在壟斷和管制模式下，電能的公益屬性貫穿于價格機制、產(chǎn)權(quán)制度、管理模式、法律體系等方面，電能的商品屬性則被掩蓋，電價成為了政策調(diào)控工具，信號作用被大大弱化，交叉補貼越來越普遍，電能的內(nèi)在價值被扭曲。

“公益性與盈利性不是要‘兼顧’，而是讓公益的歸公益，盈利的歸盈利。承擔(dān)社會責(zé)任不是企業(yè)逃避虧損的借口。且由于信息不對稱，無法證明企業(yè)虧損的原因在于承擔(dān)了社會責(zé)任。”張樹偉對記者說，“電企目前所謂的‘公益性’體現(xiàn)，如落后地區(qū)的供電是農(nóng)網(wǎng)基金支持的，居民用電交叉補貼是85%的工商業(yè)用電補貼15%的居民，補貼量不大。如這部分補貼從‘一鍋糊涂賬’變?yōu)?lsquo;明補’，可以更好地提高補貼的針對性、透明性與效率。”

在此之前，我國曾在電力行業(yè)進行放開審批、招標決定的試驗。2005年，國家發(fā)改委決定浙江烏沙山電廠采用招標方式選取項目法人，以及幾年后公開招標決定內(nèi)蒙古直流輸電配套360萬千瓦電源的項目法人。但由于央企享受計劃單列等特權(quán)、資本間未能形成競爭關(guān)系、市場體系尚未完善等原因使招標走樣。

“今后規(guī)劃內(nèi)的電源項目應(yīng)實行公開招標，電網(wǎng)項目實行備案制，通過市場競爭方式選擇投資主體和確定基準（容量）電價，充分發(fā)揮市場配置電力資源的決定性作用。”歐陽昌裕對記者說，“同時，在全過程中及投運后，政府部門還要加強市場監(jiān)督，包括追究投資失誤責(zé)任以抑制國企非理性投資。按照‘規(guī)劃引導(dǎo)—市場配置—政府監(jiān)督’的運行機制，將存量電源競價上網(wǎng)和用戶選擇用電囊括其中，構(gòu)建中國特色的電力市場運行模式。按照上述運行機制，就可以將規(guī)劃和項目實施有機結(jié)合起來，加上發(fā)電電價應(yīng)是容量電價和電量電價兩部制電價，容量電價通過公開招標、電量電價通過市場競價確定。”

王冬容認為，以電力行業(yè)為例，首先要界定企業(yè)不同業(yè)務(wù)性質(zhì)的工作，再做好不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)和資產(chǎn)的分離。“要將發(fā)電、輸配電、售電、調(diào)度、交易、送變電建設(shè)、各種裝備、科研機構(gòu)、金融、地產(chǎn)切割清楚。界定和分離之后，才知道哪些還由政府來規(guī)劃和審批，哪些能交給市場，如何逐步交。二者的邊界是動態(tài)變化的，總的來說是前者逐步縮小，后者逐步擴大。隨著競爭和壟斷環(huán)節(jié)進一步厘清，競爭環(huán)節(jié)的行政化行為必須轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的市場化行為，保留在壟斷環(huán)節(jié)的行政力進行有效轉(zhuǎn)化，將控制、干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)、服務(wù)。” 王冬容對記者說。