光伏巨頭英利能源和天合光能8月在云南產權交易所展開了一場激烈的競標戰，為的是云南當地一個光伏地面電站的“路條”。雙方競買對象是云冶新能源90%股權。該公司的核心資產是擁有發改委核準開發云南省紅河州建水縣南莊300兆瓦光伏電站項目的資質，即“路條”。最終2.4億元的成交價格，讓業內人士也有點咋舌，平均0.8元/瓦遠超市場均價。更讓人吃驚的是，業主選擇產權交易所公開掛牌競價，而非通過介紹人層層接頭私下悄悄交易。這最終逼得國家能源局不得不正視這個問題，10月份出臺了《關于開展新建電源項目投資開發秩序專項監管工作的通知》，能源局各派出機構在11月15日前完成所在地專項監管工作，并將監管報告報送市場監管司。

值得一提的是，“路條”買賣從一開始就有，從未間斷，無論國企還是民營都參與其中。"路條"的本質是資源的開發權，其性質與煤礦、銅礦的開發權完全一樣。這個開發權可以為投資人帶來可觀收益，因此投資人才愿意支付一定費用購買"路條"。集中地面電站的建設簡便、收益穩定，“路條”的買賣也全部集中于此，私下被投資人稱為“光伏房地產”。這也是為何“路條”買賣中，集中地面電站行情火熱，分布式卻無人問津的根源。

現在的政策是嚴禁單純“路條”買賣，但鼓勵電站建成之后的電站交易，希望借助文件中的"禁止路條買賣及項目備案企業大股東變動后應重新備案"等條款限制黃牛黨。這種方法同當年鐵道部打擊倒賣火車票的效果差不多，在大面積推廣網上訂票之前，黃牛黨屢禁不止，原因在于資源分配機制出了問題，無法實現最優配置，黃牛作為中介就順勢登場了。

國家能源局已取消了項目審批制，將權力下放到地方并采取備案制。但受補貼規模限制，中國光伏電站每年新增裝機有上限，備案制是有限資源下的備案。誰能備案，怎么備案，由地方政府決定，而且往往是一個主管領導來拍板決定，形成事實上的隱形審批權，其不透明更甚于審批權。光伏"路條"分配是行政制，開發卻是市場制，自然無論出臺何種政策都無法杜絕黃牛黨作為中間環節，起到資源二次分配的作用。

對于地方政府來說，連采購一些文具往往都要走公開的招標程序，可光伏地面電站如此穩定收益的項目卻沒有什么規定程序，僅依靠一個備案，自然會出現可運作的尋租空間。有當地政府資源的皮包公司聞風而動，將備案文件拿下，一倒手就賣給真正的開發企業。不少人對此感到疑惑，特別是政府監管者，既然備案不收費，開發企業資質總好過黃牛黨，干嘛不直接找當地政府備案，而去花大價錢買“路條”。

答案也很簡單。市場經濟下開發企業，已在自己備案成本和買"路條"費用之間進行了對比，選擇對自己利益最大化的方式。毫無疑問，沒有一個透明、公開的資源分配機制，企業很難通過正常渠道獲得同等的商業機會。也不能把板子打在某一個主管官員身上。試問如果三家資質差不多的央企都來備案一個50M的光伏項目，他應該把項目給誰？對于官員來講，最安全的選擇是誰都不給，不去做就不會錯。這是為什么很多省份在9月甚至10月份都沒有分配完自己手中的地面電站配額的重要原因，實在是哪家企業也得罪不起。后果是，分配的人壓力很大，被企業輪番公關，分配的過程多種博弈、曠日持久，最終電站的建設需要在很短周期內完成，質量難免要打折扣。

問題還是現有的政府管理體系缺乏制度設計，在沒有建立起合理的篩選機制之前進行備案，不利于規范市場。行政審批固然問題較多，但在總量有限前提下，僅靠備案制無法有效擇優去劣。此類問題并不單獨出現在光伏項目，其他行業同樣存在。因此，在市場競價的大前提下，既能保證質量又能公平競爭的篩選辦法是企業、投資人都很熱切盼望的。從國際經驗來看，招標制是通用競爭模式。德國的模式比較先進，但需要配套相應成熟的社會管理體系。對此，我們要進行適合中國國情的制度創新。之前金太陽工程的招標一直備受詬病，還出現騙補等問題。究其原因，招標過程只注重低價，而忽略對質量的約束才是根本原因。


國家能源局對光伏的支持，從初始投資補貼轉到發電量是正確選擇，已能在一定程度上鼓勵優質項目了，但還遠遠不夠。光伏是長周期項目，為避免開發商僅看短期利益而降低質量，應在項目分配時就區別對待。各級政府應參考國家能源局的思路，啟動以保證光伏電站發電量為基礎的招標制度。同時建議國家能源局從上層引導地方政府推廣市場化的資源分配模式，重點加強后期的監管。具體辦法，地方政府可根據各地的光照資源，設定最低發電量標桿，開發企業在此基礎上進行發電量的競爭，承諾最高年發電量的企業中標。

每年年底，政府可根據電網數據(需包含棄光部分)對開發企業進行發電量審計，如果發電量低于之前的保證，可扣除相應補貼作為電量不足的罰金。此舉可將質量差的開發商淘汰出局，解決"路條"暗箱操作問題，并對開發商的后期維護形成監督，避免出現電站幾年后就缺乏維護的現象。

對于地方官員來講，公開招標也有利于他們工作開展。畢竟，好的開發商意味著更優的電站質量，否則一旦出現起火等事故，對市場、當地政府都是巨大的打擊，而且減少尋租空間也是對官員的保護。

(本文作者介紹：中國循環經濟協會可再生能源專委會政策研究專管，長期致力于研究新能源政策和投融資創新模式。)