“9號文”這一客觀上將指導未來若干年（盡管具體時間表仍不清楚）電改“頂層設計”的文件已經沒有懸念。那么懸念就變成：基于9號文意見，新電改如何從方向變成行動，作用于電力體系的產業組織、行業管理、運行機制與政策？在這一過程中，需要秉承何種價值標準？有哪些需要進一步明確或者討論的問題，將影響電力改革推進的成效與目標的實現？ 

“9號文”包含了體制改革之外的諸多內容。9號文包含的內容林林總總，覆蓋的不僅是體制機制，而幾乎是整個電力行業發展的全面問題，特別是明確了很多鼓勵與限制性的政策措施，解決市場失靈或者市場臨時缺位的問題，更像一個“大規劃”。相當部分內容，嚴格講，跟電力體制改革（組織、運行與規制）并沒有直接關系。比如對分布式能源的鼓勵政策、各種可再生能源與高效機組的優先上網問題、高耗能產業合理布局問題、節能減排目標與政策實施問題，以及規劃的角色與作用問題等。

電改可能有助于這些體制改革之外問題的解決，或可能與這些問題完全無關，抑或可能會使這些問題變得棘手而必須輔以額外或者補充性的政策措施。但是，電力體制改革之于這些問題，最多只能算伴生影響。

電改可能帶來一些新的問題，但這些問題的解決需要額外的政策，也并不意味著改革本身是有問題的，需要推倒重來。體制機制的改革，主要在于建立市場運行的基礎設施、規則與監管能力；而不同的政策措施，著眼于解決市場失靈或臨時缺失條件下不同的政策目標。相比動輒就需要“統籌”的說法，這一“分工”與著力點的明確，更能接近市場與政府運行的合理邊界。

改革的實施路徑、工作組與時間表待明確。電力改革涉及到發電、輸電、配電、調度、售電與用電等多個方面，改革的實施路徑、工作組與時間表將陸續建立。可以預見的，這將持續比較長的時間。

開放電網、公平接入無疑是這一改革文件的亮點之一，但是這一工作更像是個過程，并沒有明確的目標。

電價形成機制、市場化交易涉及到基礎設施的建設，需要很高的能力與細節設計，并且受到諸多電力行業內外因素的影響，就此設定成功的標準很難。

售電側放開單獨本身可能力度遠遠不夠，其市場發育的競爭者——電網同時具有輸、配電業務與售電業務，關聯交易的存在可能性很難保證市場競爭的公平性。對輸電網資產實施財務核算、功能與所有權方面的分離改革現在看來還比較遙遠。

那么有沒有一個相對簡單、容易被決策者與公眾理解的目標？筆者的研究團隊過去兩年對我國電價水平及其形成中燃料、發電、輸配端、稅負等因素的貢獻進行全面分解研究，并進行了國際比較，筆者傾向于認為，將總體電價水平的實質性下降作為電改成果的標準將是合適的。從操作上講，美國的電價水平和各種稅負比例較低，市場發達流動性強，是一個很好的參考指標。考慮到世界能源價格日益具有聯動性，我國電改的成功標準，似乎可以設定為上網電價低于美國5%-10%左右，終端稅前電價水平始終低于美國10%-20%左右。基于投入要素的價格水平，這也是完全可以做到的。而稅后的電價水平，取決于稅負與各種基金的大小，不具時間上的穩定性，不宜作為標準。

連續區間的指標如何基于明確的價值標準確定。9號文中出現了諸多的原則性表述，比如跨省跨期電力交易要“經濟、節能、環保、安全”等等。這些指標有非常高密度的體現。但是，由于這些指標并不存在二值選擇，而是在一個連續的區間上，這些指標全部都需要參考性，以表達明確的意義與信息含量。參考系的選擇，比如相對于歷史水平的變化，發達國家的水平等等。這些都需要進一步明確，以確定相應的“政治性”標準。

在這個方面，明確的價值標準，也就是判斷什么是好，什么是不好的價值標準必須顯性化，以最大程度減少自由量裁。明確的價值標準需要應用在各種原則上，確定相應的“政治性”標準或者目標。這需要體現在9號文提及的“具備條件的地區”、“公平規范”、“價格合理”等等表述中。

新的市場與產業環境下如何做規劃。綜合資源規劃是應用于電力行業的一種基于系統成本最低的整體規劃方法。我國開展綜合資源規劃以及與之相關的電力需求側管理等工作的時間非常早，經驗豐富。

目前我國已經實現了廠網分開的改革，廠與網、廠與廠已經是各自獨立決策的市場主體。最高程度的“大一統”在產業組織上已經不存在，電網環節的“大一統”也將打破。

在這種情況下，在多大程度范圍內，用何種規劃的方法，來制定并實施電力規劃，無疑是個開放的問題。要使規劃變得科學，與市場的運行機制相容，能夠解決市場存在的失靈問題，但又不干涉各利益群體的正當權益，以下幾個問題是亟待進一步討論的：

其一，本質上，一個獨立市場主體的決策為什么需要讓渡給規劃者？這是需要明確的標準。規劃的統一程度，完全應該基于獨立決策的成本與收益是否與社會的成本與收益一致的標準。如果二者是一致的，那么就沒有必要將獨立決策讓渡給社會決策。過去的很多規劃，尤其是產量方面的規劃，往往成為侵犯企業自主經營權的行政干預。這種規劃是亟待廢除的。

其二，限于時間與精力，統一規劃如何保證合理性，如何充分利用信息？但與此同時，規劃面臨的現實不確定性是固有的。如何在規劃的合理性與規劃的嚴肅性之間取得平衡？

其三，從規劃的制定、頒布、實施、更新以及可能爭議的解決，需要怎么樣的公眾、利益相關群體的參與？

（作者系中國人民大學經濟學院能源經濟系教授）