為何應推進電力改革

首先，從電力系統的整個流程上講，包括發電、輸電、配電和售電是一個完整的鏈條?，F在中國的模式是，發電廠根據指標進行電力生產，然后將電力上網進入輸電的環節，也就是通過高壓、超高壓輸電線將發電廠的電輸往變電所，輸電網絡是整個電力網中的主網架。第三步進入到配電環節，即配電網從輸電網或地區發電廠接受電能。通過配電線路、配電所、配電變壓器等配電設施就地或逐級分配給用戶。最后一步是售電的環節，普通居民、工業用戶或商業用戶在終端得到電力。在整個流程中，最關鍵的保障措施是依靠電力調度系統來進行整體的統籌協調，以保證整個電力網絡的有效運行。

電力系統的發展經歷了不同的階段，在上世紀80年代整體供不應求，當時關注的重點是解決電力不足的問題。1998年對電力部的撤銷，初步解決了政企分開的問題。2002年國家5號文，解決了廠網分開的問題，并嘗試實現競價上網，試圖通過引入競爭而提高電價的經濟性。而最近的中央9號文，更進一步，更關注電力充足性、公平性、經濟安全性以及清潔性的要求。

充足性。最近幾年我國的電力供應整體上供大于求。2011年之前電荒還比較常見，尤其在夏季用電高峰時期，比如2011年有17個省份拉閘限電。但自從2012年經濟進入下行期以及新常態之后，整體的電力供應沒有太大的問題。

公平性。最早的電價核定是一種成本倒推的方法，一廠一價甚至一機一價，政府通過信用擔保和行政計劃手段保證每一臺新建發電機組和發電廠的投資回報，以此核定電價并給予各種交叉補貼。但是這種方法導致當地電力企業盲目提高成本，從而造成大量資源浪費。2002年后采取了各省標桿電價的概念，也就是根據各省某一時期新建火電機組的平均造價，設定事先公布的基礎電價。這樣就會導致不同省份有不同的標桿電價，比如河北與內蒙古的上網電價一度可相差1毛2分，這會給企業造成完全不一樣的成本，導致工業用戶用電的不公平。

除此以外，截止到2012年底，我國仍有273萬人沒有用上電。而農村人口的平均電配量比城市人口小很多，這樣會導致在用電高峰期限制他們對電磁爐、空調等大功率電器的使用。這也導致了普通用戶用電的不公平。

經濟性。通過與美國的比較，我們國家工業和商業電價高于美國，居民電價低于美國。這樣造成企業用電成本比較高。因為電力是整個社會經濟活動的基礎，電價的輕微調整都將對整個社會和經濟造成巨大的影響。如何提高電價的經濟性，使其在國民經濟活動中起到最優的配置作用，這或許是國家開展最新一輪電力改革的一個重要考慮因素。

安全性?，F有的普遍措施造成各大電網都有巨大的容量浪費，并習慣以冗余來保障事故時的急需，以便支撐電網的正常運行。這種冗余造成了大量資源浪費。

清潔性?，F在中國以清潔能源為主的分布式發電已經迅速發展起來，但是因為間歇性等技術問題，風水太陽等清潔能源電力在并網時會造成極大的不穩定，所以這些可再生能源電會被電網視為垃圾電，不被電網接受。例如2014年放棄的風電量為133億度，而海南全省一年的用電量僅為250億度。這種浪費極為驚人。

通過對以上問題的分析，可以窺探國家持之以恒進行電力改革的原因。從根本上講，這些問題主要由以下幾個因素導致：

電網企業的全程壟斷。現在的電力系統不能稱之為電力市場，主要是因為電網企業在其中的作用太大，同時扮演了輸電、配電、售電、調度等角色，其職責包含了規劃編制、電力調度、普遍服務、電網投資建設、電網運行管理、標準制定、電源投資建設與管理、售電服務等大部分環節。一手托兩頭，一邊承擔了部分政府應該承擔的職能，一邊又拿走了下游本應該由競爭性企業自主參與市場的職能，從而造成了整個體系的混亂和龐雜。

問題尤其反應在價格形成機制中。在整個環節中，先是跟據每個區域或省的平均成本制定燃煤標桿電價，然后按企業輸配電成本制定輸配電價，上網電價加上輸配電價以及交叉補貼和政府性基金之后，形成分類銷售電價。但在這個過程中，因為全行業的公司都被視為了公用事業公司，電價的形成機制成為一種混沌的混合形態，成本完全不透明，且無法測算。

這些情況造成了一系列的問題，比如說各省標桿電價有一定的剛性，當能源成本的市場價格發生巨大變化時，標桿電價不會隨之改變，這樣會導致電力企業因為成本問題主動停止發電。如2011年市場煤炭價格走低，但是實際成本仍然是政府規定的剛性成本，居高不下，導致電力企業一發電就虧損，由此而造成了2011年的電荒。另外，就公平性而言，上網電價由政府決定，而農村的成本明顯比城市要大。在經濟性方面，因為缺乏競爭性的機制，企業成本完全黑箱，電力企業根本沒有動力去主動提高自己的效率，這也同樣導致了冗余問題，因為成本容易攤到整個成本中去，企業可以不計成本地去擴大輸電方面的投資建設，造成與歐美等發達國家相比，我們的整體電網效率非常低下。

基于這些問題的分析，必須繼續對整個電力系統進行系統性的改革。

改革應該改什么

改革的總體思路是理順政府、公用事業公司以及競爭性企業三者之間的關系。也就是說，應該讓三者各得其所，各司其職。具體而言，公用事業公司（各大電網）應該將規劃編制、電力普遍服務、標準制定以及運行調度等權力上交到政府手里，而同時將電源投資建設、電源運行管理、售電服務等環節下放到競爭性企業手里。自己手里現有的輸配電網絡從本質上只是起到類似于高速公路這樣一個基礎設施的作用，而把發電和售電的兩頭放開，慢慢形成一定的市場價格機制，只有這樣，才能打破現有的壟斷環節，逐步在發電和售電端形成市場交易的機制。

這里需要防范兩種極端的論點，分別是壟斷有罪論和自由市場萬能論。電力行業是涉及到國計民生的特殊行業，電力除了商品的屬性，還有一大部分是公共服務用品的屬性，在這方面壟斷是有一定必需性的。因為電力的普遍服務原則如果完全交由市場來發展，在成本和收益之間會存在巨大的虧損，不大可能解決。電力供應有一定的公共責任，這決定了這個市場本身需要一定的壟斷性。

總結而言，首先應該理順整個電力市場中的主體和其分別對應的責任。涉及的主體分為三部分：政府應該承擔完全公益性的工作并負責整體的調度，公用事業公司承擔部分公益性，但以保本微利的原則進行運作，最后是競爭性企業，他們應該盡量依據市場機制進行成本核算并進行交易，交易的結果應直接反映到相關的價格信號中。

改革應該怎么做

改革的方向明確后，可以在以下幾個方面尋找突破口，探討具體的改革應該如何逐步推進：

首先，調度獨立。這個可以參考現有的鐵路調度系統。鐵路調度系統由國家掌控，并根據國民經濟的發展需要進行整體統籌，完全是追求公共利益最大化，所以在鐵路運行中很少聽到堵車的概念。電力系統也應該引入中立的調度機構，這個機構應該是受政府委托的第三方，沒有自己的利益。而政府也應該對這個機構和其調度行為進行嚴格的監督管理，防止尋租現象發生。這樣才可以改變調度權力完全掌握在各大電網手中，它們同時既是運動員，又是裁判員，規則缺乏中立性和獨立性。如果建立這樣一個獨立的調度系統，最少會有三個方面的益處：可以保證交易的公平；可以獲得第一手的運行數據資料；便于全面掌握整體電網運行的情況，方便政府制定規劃進行統籌管理。

其次，混合所有制改革。如果調度獨立實現了，電網公司的作用就是投資建設和保障設備可用，類似于只是進行帶有一定公益性質的基礎設施投資建設和設備維護。在這個前提下，才可以劃小核算單元，讓投資和建設成本公開化和透明化，并嘗試進行混合所有制改革。

混合所有制可以引入私人投資者，并劃小核算的單元。這樣就會有更多的樣本企業，更方便比較和核算輸配電的實際成本，從而改變現在輸配電成本一片混亂的現狀。此外，混改還可以建立現代企業制度，幫助企業進行更加有效地治理。在經營管理和輸配電服務水平方面，混改還可以一定程度地打破現有的壟斷，引入競爭，從而提高整體的服務水平。

再次，費改稅?，F有的電價形成機制中，有各種形式的政府交叉補貼，比如包含南水北調建設基金、農網改造還貸基金、三峽水庫移民后期扶持資金、可再生能源附加基金等，總體對電價的補貼合計可以達到4-5分/千瓦時。但關鍵的問題是政府的基金在付給電網企業之后，它無法核算這些基金到底是多大程度地用于電價的直接補貼，抑或是用于攤薄其隱性的各種不正常成本。這時，可以考慮費改稅的思路，比如向化石能源行業征稅，以調節化石能源和可再生能源的成本差異。或者向高耗能產業征稅，因為一般高耗能產業都是耗電大戶，他們一般能談到比較低的電價。通過定點的征稅，可以增加其運營成本，從而控制其盲目擴張和電力損耗。

最后，建立高效的普遍服務機制。這部分屬于公益性質的用途，而其中的具體投入成本往往是一筆糊涂帳。應該嘗試引入一定的管理和核算機制，真正算明白，企業到底在普遍服務方面投入了多少成本，從政府手里拿到的壟斷收益或者各種補貼是否能夠涵蓋這些成本，而不能是一筆糊涂帳。

如何看9號文

9號文的重點首先在于厘清壟斷環節和競爭性環節。延續以往的改革思路，從政企分開到廠網分開，從競價上網到輸配分開和主輔分離，追求的都是建立市場化機制這一目的。這里明顯可以看到9號文與5號文的延續性。因為經過這么多年的改革，電力市場還是缺乏明確的市場主體，更惶論建立一個市場機制了。

在這些環節里面，輸配分開并不是改革的重點。因為輸電和配電環節本質上是需要壟斷的，現實中很難做相應經濟效益的比較，看是否可以通過輸配分開以達到更高的效益。

而在之前的改革嘗試中，關注于前端的廠網分開也是失敗的。2009年前后曾經在東北做過改革試點，希望能夠在發電側實現廠網分開，以便形成明確的市場主體，鼓勵這些發電廠通過競價上網把電賣給電網公司。但當時的改革結果是，不僅發電企業普遍虧損，盈虧無法平衡，電網企業也不樂意接受這種做法，因為導致其電力供應的不穩定。最后由電監會牽頭的改革只能不了了之。

2009年改革失敗的主要原因是缺乏市場主體。即便在發電端實現了廠網分開，但一方面發電廠絕大多數是國有企業，在原有國家定價的路徑依賴下，對價格信號完全不敏感。另一方面，相對應的用電端根本沒有真正的市場主體。比如普通用戶完全沒有任何對于電力價格進行議價的能力。也就是說，2009年的改革目的原本是希望通過前端的廠網分開，來建立一個市場價格的形成和反饋機制。但是當時并沒有考慮到，在輸電、配電、售電等環節完全由各大電網壟斷的前提下，后端根本形成不了任何可以與發電廠相對應的市場主體。到最后才發現，市場本身還是沒有建成，而相對應的價格也不可能真正放開，只能是傳統的標桿價格。

所以從這個角度看9號文的重點，它最重要也最核心的目的是幫助建立一個完善的市場。這之中最關鍵的一步就是將電網企業現有的壟斷環節逐步剝離出來，使之不再成為市場的主體，而是成為市場的通道或者平臺。這里的整體思路，即應理順政府、公用事業公司以及競爭性企業三者之間的關系。

首先，各大電網應該只承擔電力基礎設施投資和建設的職能，而應將規劃編制、電力普遍服務、標準制定以及運行調度等權力上交到政府手里，而政府應該按成本加收益方式對電網輸配電業務實行獨立定價，監管電網企業的輸配電總收入，不能讓這部分成本混亂地進入最后電價的總成本之中。

其次，各大電網應該將電源投資建設、電源運行管理、售電服務等環節下放到競爭性企業手里，并嘗試在售電側進行混合所有制的改革，爭取引入更多的主體。這樣才能吸取2009年改革的教訓，在上下游建立一個有明確主體的完整的電力市場機制。只有這一步實現了，才能進一步依靠供求關系實現有效的價格信號。

在這個過程中，9號文最大的改革措施是改變了電網企業的地位和盈利機制，改變了其壟斷的地位。改革后，各大電網公司手里現有的輸配電網絡從本質上只是起到類似于高速公路這樣一個基礎設施的作用，只是作為市場交易的一個平臺或通道。從盈利機制上看，各大電網公司應該逐步以收取輸配電價為主要盈利方式，而不是依賴電價在前端和后端的差價。與此同時，通過對發電和售電的兩頭放開，引入社會資本，鼓勵售電側和發電側直接在平臺上交易，慢慢形成一定的市場價格機制，從而逐步推動電力改革的進展。

這個過程應該穩重求進，尤其關注增量的部分，而不能一蹴而就。9號文的改革措施表面看起來不溫不火，實質意義卻非常深遠，因為它最關鍵的一點是通過對電網企業地位和職能的改革，試圖在發電和售電端建立一個完善的市場機制。從這個意義講，9號文的內容雖然短期不會有實質性的激烈改革措施，但是從中長期來看，它會以蝴蝶效應的方式，逐漸擴散到整個電力行業中，并通過市場的力量繼續推動改革的進一步深化。