農(nóng)業(yè)光伏是光伏領(lǐng)域新興的一種新型模式，基礎(chǔ)是對農(nóng)業(yè)土地的合理利用。土地是稀缺資源，土地的非農(nóng)領(lǐng)域企業(yè)的參與流轉(zhuǎn)，已經(jīng)引起重視和注意，2015年4月14日 四部委聯(lián)合出臺《關(guān)于加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見意見》，其主要目的是引導(dǎo)工商資本有序進(jìn)入農(nóng)業(yè)，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)。

一方面工商資本可以帶來資金、技術(shù)和先進(jìn)的經(jīng)營模式，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)；另一方面，工商資本長時間、大面積租賃農(nóng)地，容易擠占農(nóng)民就業(yè)空間，加劇耕地非糧化、非農(nóng)化傾向。下面對《意見》內(nèi)容進(jìn)行解讀。

一、（意見）主要內(nèi)容提煉

1.農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開始關(guān)注非農(nóng)領(lǐng)域資本對農(nóng)業(yè)，要求企業(yè)保護(hù)土地

由于中國土地資源的局限性，很多行業(yè)發(fā)展受土地所限，其他非農(nóng)領(lǐng)域的資本逐漸對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域滲透，在參與過程中，很多企業(yè)往往非農(nóng)出身，加劇耕地“非糧化”“非農(nóng)化”傾向，存在不少風(fēng)險(xiǎn)隱患，使中央開始重視。《意見》引導(dǎo)工商資本增強(qiáng)社會責(zé)任，鼓勵開展農(nóng)業(yè)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)，在生產(chǎn)發(fā)展中切實(shí)保護(hù)耕地等農(nóng)業(yè)資源。

堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田，切實(shí)保障農(nóng)地農(nóng)用。堅(jiān)持事中控制，對改變用途的，制定相關(guān)追責(zé)機(jī)制。

2.關(guān)注農(nóng)民利益

農(nóng)民的根本是土地，《意見》更關(guān)注在土地流轉(zhuǎn)后，企業(yè)經(jīng)營的“去農(nóng)民化”問題，農(nóng)民無法得到土地流轉(zhuǎn)后帶來的就業(yè)推動作用，形成新的失業(yè)人口，無法分享產(chǎn)業(yè)增值收益。希望實(shí)現(xiàn)合理分工、互利共贏，企業(yè)帶動農(nóng)民共同致富。

工商資本租賃農(nóng)地應(yīng)先付租金、后用地。各地可按照流入方繳納為主、政府適當(dāng)補(bǔ)助的原則，建立健全租賃農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，用于防范承包農(nóng)戶權(quán)益受損。

3.鼓勵推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

希望非農(nóng)領(lǐng)域的工商資本在進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域之后，可以帶動農(nóng)業(yè)在高科技、從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，把產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈等現(xiàn)代經(jīng)營理念和產(chǎn)業(yè)組織方式引入農(nóng)業(yè)，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)加速向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

4.規(guī)定租賃時間面積上限

《意見》對租賃時間面積進(jìn)行上限控制，要求各地應(yīng)綜合考慮人均耕地狀況、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平等因素確定上限。既可以確定本行政區(qū)域內(nèi)工商資本租賃農(nóng)地面積占承包耕地總面積比例上限，也可以確定單個企業(yè)（組織或個人）租賃農(nóng)地面積上限。

5.確定備案制

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）為主建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)分級備案制度。備案事項(xiàng)應(yīng)包括農(nóng)地租賃合同、農(nóng)地使用情況等內(nèi)容。對租賃農(nóng)地超過當(dāng)?shù)厣舷蘅刂茦?biāo)準(zhǔn)或者涉及整村整組流轉(zhuǎn)的，要作為備案重點(diǎn)，提出明確要求。對租地超過縣級備案標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)在市（地）一級備案，超大規(guī)模的應(yīng)在省一級備案。要通過備案審查準(zhǔn)確掌握工商資本租地情況，以利更好實(shí)施監(jiān)督。

6.土地流轉(zhuǎn)民主自愿原則

嚴(yán)禁工商資本借政府或基層組織通過下指標(biāo)、定任務(wù)等方式強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地，凡是整村整組流轉(zhuǎn)的，必須經(jīng)全體農(nóng)戶書面委托，不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營，防止強(qiáng)迫命令，搞一刀切，防止少數(shù)基層干部私相授受，謀取私利。對工商資本租賃農(nóng)地，要指導(dǎo)其與農(nóng)戶簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同。流轉(zhuǎn)合同中應(yīng)明確土地流轉(zhuǎn)用途、風(fēng)險(xiǎn)保障、土地復(fù)墾、能否抵押擔(dān)保和再流轉(zhuǎn)，以及違約責(zé)任等事項(xiàng)。加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同的履約監(jiān)督，建立健全糾紛調(diào)解仲裁體系，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方依法依規(guī)解決流轉(zhuǎn)矛盾。

二、光伏企業(yè)投資開發(fā)前期農(nóng)業(yè)板塊需要注意的問題

1.關(guān)注政策總體導(dǎo)向

出臺這一《意見》并不意味著鼓勵工商資本下鄉(xiāng)搞農(nóng)業(yè)的政策有所調(diào)整。歡迎和鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，這個政策是一貫的、明確的。政策鼓勵工商資本租賃農(nóng)地通過公開市場規(guī)范進(jìn)行，而不是以行政推動的方式、暗箱操作的方式租地。強(qiáng)化租賃農(nóng)地的用途管制、禁止對農(nóng)業(yè)資源掠奪式開發(fā)。

2.關(guān)注農(nóng)業(yè)

光伏農(nóng)業(yè)的投資方多為電力投資商，在投資的決策階段，往往更關(guān)注光伏收益怎樣，對農(nóng)業(yè)外行。忽視農(nóng)業(yè)部分的設(shè)計(jì)，收益。故在項(xiàng)目前期，光伏農(nóng)業(yè)投資商應(yīng)更多關(guān)注農(nóng)業(yè)，切實(shí)想做好農(nóng)業(yè)，并確定農(nóng)業(yè)與光伏的主輔地位。

3、光、農(nóng)發(fā)揮優(yōu)勢共贏互利

光伏在與農(nóng)業(yè)結(jié)合時，可與農(nóng)業(yè)部分相結(jié)合，發(fā)揮光伏組件擋光、防雨、防災(zāi)的功能設(shè)計(jì)優(yōu)勢，使農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，加速農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，加入現(xiàn)代經(jīng)營理念，規(guī)模化養(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。達(dá)到光伏支持農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)反哺光伏的作用。

4、愛惜土地、關(guān)注農(nóng)民

在生產(chǎn)發(fā)展中切實(shí)保護(hù)耕地等農(nóng)業(yè)資源，不發(fā)生占用基本農(nóng)田及其他毀壞種植條件的行為。有限開放利用農(nóng)村“四荒”土地，達(dá)到優(yōu)化土地的功能，甚至可以對原有土地進(jìn)行改良，升級。

關(guān)注流轉(zhuǎn)土地后的農(nóng)民，采用合作模式，或者返聘雇傭等，增加農(nóng)戶收入，使農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中，獲得紅利。