《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于實(shí)施光伏扶貧的指導(dǎo)意見》（皖政辦〔2015〕34號）解讀

一、文件制定出臺的背景

2013年和2014年，我省合肥市、金寨縣分別開始實(shí)施光伏發(fā)電扶貧項(xiàng)目。2014年7月17日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院發(fā)展研究中心《分布式光伏發(fā)電是扶貧的有效舉措》的報(bào)告上作出了重要批示。隨后，國務(wù)院扶貧辦和相關(guān)部委組成聯(lián)合調(diào)研組，到我省開展了光伏扶貧專題調(diào)研。2014年7月26日和8月1日，詹夏來常務(wù)副省長和梁衛(wèi)國副省長分別作出批示：分布式光伏發(fā)電應(yīng)作為精準(zhǔn)扶貧的重要舉措積極推廣。2015年3月19日，國家能源局副局長劉琦深入到我省金寨縣調(diào)研光伏扶貧工作。國務(wù)院扶貧辦、國家能源局決定從2015年開始，在全國6個省各確定5個縣開展光伏扶貧試點(diǎn)（我省為試點(diǎn)省之一，金寨縣、岳西縣、阜南縣、利辛縣、泗縣等5個縣列入國家光伏扶貧試點(diǎn)縣范圍）。

省委、省政府高度重視光伏扶貧工作，省委、省政府主要負(fù)責(zé)同志親自過問，省政府分管負(fù)責(zé)同志多次召開座談會進(jìn)行研究部署。為更好地推進(jìn)全省光伏扶貧工作開展，在征求相關(guān)部門和有關(guān)市、縣政府意見建議的基礎(chǔ)上，省扶貧辦草擬了《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于實(shí)施光伏扶貧的指導(dǎo)意見》（代擬稿）。省政府辦公廳按程序提交省法制辦進(jìn)行了合法性審查，對文稿進(jìn)行了進(jìn)一步修改完善。經(jīng)省政府第52次常務(wù)會議研究同意，安徽省人民政府辦公廳于2015年6月17日下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施光伏扶貧的指導(dǎo)意見》（皖政辦〔2015〕34號）。

二、實(shí)施光伏扶貧的重要意義

光伏扶貧是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的一項(xiàng)重要舉措，是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的一項(xiàng)有效措施，是一項(xiàng)造福貧困地區(qū)、貧困群眾的民生工程。根據(jù)國家部署和我省實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，省政府決定在全省貧困地區(qū)實(shí)施光伏扶貧工程。作為扶貧開發(fā)任務(wù)較重的省份來說，抓好光伏扶貧工作責(zé)任重大、意義深遠(yuǎn)。

第一，實(shí)施光伏扶貧是落實(shí)中央要求、加快貧困地區(qū)同步實(shí)現(xiàn)小康的政治任務(wù)。習(xí)近平總書記指出：“現(xiàn)在，距實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的第一個百年奮斗目標(biāo)只有五、六年了，但困難地區(qū)、困難群眾還為數(shù)不少，必須時不我待地抓好扶貧開發(fā)工作，決不能讓困難地區(qū)和困難群眾掉隊(duì)”。去年7月份，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院發(fā)展研究中心上報(bào)的我省《分布式發(fā)電是扶貧的有效舉措》上作出重要批示，要求國家發(fā)改委、能源局和國務(wù)院扶貧辦研究落實(shí)。根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)指示精神，國務(wù)院扶貧辦和國家能源局赴我省金寨等地進(jìn)行調(diào)研考察后，下發(fā)了光伏扶貧工程工作方案，提出了2015年先在安徽等6省30個縣開展試點(diǎn)工作，確保光伏扶貧試點(diǎn)工作取得預(yù)期效果。今年2月，汪洋副總理召開會議專題研究光伏扶貧工作，要求盡快拿出工作方案，快速行動起來，抓緊開工建設(shè)。省委、省政府高度重視光伏扶貧工作，王學(xué)軍書記多次就光伏扶貧作出重要批示，并親自現(xiàn)場調(diào)研，親自擬定思路，指導(dǎo)方案制定。李錦斌代省長上任伊始召開的第1次省政府常務(wù)會議就研究光伏扶貧工作，第1個專題會議就是大別山片區(qū)扶貧攻堅(jiān)和區(qū)域發(fā)展座談會，將光伏扶貧作為一個重要議題進(jìn)行研究和部署。通過大力實(shí)施光伏扶貧，真正讓扶貧對象有更多的獲得感，切實(shí)加快脫貧奔小康的步伐。

第二，實(shí)施光伏扶貧是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重要舉措。小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。實(shí)現(xiàn)全省小康的關(guān)鍵在貧困的老鄉(xiāng)能不能脫貧。目前，全省農(nóng)村仍有401萬貧困人口、157萬貧困戶。這些貧困戶的貧困程度較深，大多是家有重病人員、殘疾人員、缺乏勞動力、沒有適合自身?xiàng)l件的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等，扶貧難度大、成本高，是難啃的“硬骨頭”。多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，對于這些扶貧對象，如果沿襲傳統(tǒng)思維、單憑已往模式，扶貧的邊際效益就會遞減。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，貧困群眾增收難的問題愈加突出，必須解放思想、打開思路，積極創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧到戶的方式，變“大水漫灌”為“精準(zhǔn)滴灌”。從產(chǎn)業(yè)規(guī)律和特點(diǎn)看，光伏發(fā)展與扶貧工作有著天然的互補(bǔ)對接性，光伏扶貧是產(chǎn)業(yè)扶貧到戶的一種有效途徑，既有利于精準(zhǔn)扶貧、又有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從近年來合肥、金寨等地試點(diǎn)情況看，光伏扶貧技術(shù)成熟，效益明顯，可以通過精確瞄準(zhǔn)，有效對接貧困村、貧困戶，充分利用貧困地區(qū)豐富的光熱條件和屋頂資源，實(shí)現(xiàn)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困戶脫貧致富比翼齊飛。可以說，大力推廣光伏扶貧是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧題中應(yīng)有之義，應(yīng)抓住國家政策機(jī)遇，采取切實(shí)可行的措施加以推進(jìn)。

第三，實(shí)施光伏扶貧是創(chuàng)新扶貧投入方式、提高資金使用效率的有效方式。抓好新時期全省扶貧開發(fā)工作，科學(xué)規(guī)劃是前提，精準(zhǔn)施策是關(guān)鍵。總的要求，就是在精準(zhǔn)識別貧困對象的基礎(chǔ)上，逐步縮小與其他農(nóng)民收入差距，確保收入穩(wěn)定保持在扶貧標(biāo)準(zhǔn)之上。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，扶貧資金支持重點(diǎn)必須從促進(jìn)區(qū)域發(fā)展向滿足貧困人口個性需求轉(zhuǎn)變，確保扶貧措施落地生根。近年來，我省在這方面做了大量的有益探索，光伏扶貧就是其中最為成功的做法之一，切實(shí)增強(qiáng)了貧困地區(qū)和貧困戶“造血”功能，目前已形成了“金寨經(jīng)驗(yàn)”。實(shí)施光伏扶貧過程中，通過有效創(chuàng)新扶貧資金使用方式，進(jìn)一步滿足貧困農(nóng)戶差異化需求，杜絕了“窮人帶帽、富人用錢”的現(xiàn)象，特別是促進(jìn)了財(cái)政扶貧資金的有效使用，起到了“四兩撥千斤”的作用。

第四，實(shí)施光伏扶貧是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手。近年來，我省光伏產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，目前已成為全國重要的光伏制造基地，涌現(xiàn)出信義、海潤等一批具有較強(qiáng)競爭力與知名度的光伏生產(chǎn)企業(yè)，形成具有規(guī)模化、國際化、專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)鏈條。受限于國內(nèi)需求不足，我省光伏產(chǎn)業(yè)過度依賴出口，國際金融危機(jī)以來國外市場容量大幅縮水，導(dǎo)致國內(nèi)光伏產(chǎn)能過剩，發(fā)展嚴(yán)重受挫。大力推廣光伏扶貧，可以在一定程度上拉動內(nèi)需，有效促進(jìn)我省光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定增長。同時，利用太陽能光電轉(zhuǎn)換技術(shù)，開發(fā)利用綠色、清潔、豐富的太陽能資源，可提高可再生能源應(yīng)用比重，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低碳排放，助推節(jié)能減排、保護(hù)和改善環(huán)境都具有重要意義。

三、文件的主要內(nèi)容

《指導(dǎo)意見》共分五個部分：

第一部分是總體要求：認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于新時期扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略思想，大力推進(jìn)科學(xué)扶貧、精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，按照“省級統(tǒng)籌、縣負(fù)總責(zé)，統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施，政策扶持、市場運(yùn)作，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、保障質(zhì)量，合力推進(jìn)、注重實(shí)效”的總體思路，建立政府補(bǔ)助、社會幫扶、金融支持、用戶出資等多種途徑相結(jié)合的資金籌措機(jī)制，大力推進(jìn)貧困村和貧困戶開展光伏扶貧，增加貧困村集體經(jīng)濟(jì)收入和貧困戶家庭收入，加快扶貧對象脫貧致富步伐，確保到2020年同步實(shí)現(xiàn)全面小康。

第二部分是基本原則：主要提出五條原則：一是政府主導(dǎo)，社會參與；二是省級統(tǒng)籌，縣負(fù)總責(zé)；三是精準(zhǔn)幫扶，自愿參與；四是多方出資，明晰產(chǎn)權(quán)；五是規(guī)范操作，確保成效。

第三部分是實(shí)施范圍和對象：主要在全省31個大別山片區(qū)縣、國家和省扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣（以下簡稱重點(diǎn)縣）實(shí)施。實(shí)施對象為兩類：一是無集體經(jīng)濟(jì)收入或集體經(jīng)濟(jì)薄弱、資源缺乏的貧困村；二是無勞動力、無資源、無穩(wěn)定收入來源的貧困戶。鼓勵其他縣（市、區(qū)）自主實(shí)施光伏扶貧。

第四部分是目標(biāo)任務(wù)：2015－2020年，用6年時間在全省31個重點(diǎn)縣建設(shè)總規(guī)模為96萬千瓦的村級和戶用光伏電站。項(xiàng)目建成后，每個戶用光伏電站年發(fā)電收入可達(dá)3000元左右，每個村級光伏電站年發(fā)電收入可達(dá)6萬元左右。

1．在31個重點(diǎn)縣選擇1000個貧困村（占31個重點(diǎn)縣總村數(shù)的48%），每個村建設(shè)1座60千瓦的村級光伏電站，共計(jì)6萬千瓦。

2．在31個重點(diǎn)縣選擇30萬戶貧困戶（占31個重點(diǎn)縣貧困戶總數(shù)的26%），每戶建設(shè)1個3千瓦的戶用光伏電站，共計(jì)90萬千瓦。

2015年，在金寨、岳西、利辛、阜南、泗縣5個光伏扶貧試點(diǎn)縣選擇2.5萬戶貧困戶、150個貧困村（每個縣各選擇5000戶貧困戶、30個貧困村）實(shí)施光伏扶貧，發(fā)電規(guī)模共8.4萬千瓦，占全省年度任務(wù)的50%。其余50%根據(jù)自愿的原則在其他26個重點(diǎn)縣實(shí)施，每個重點(diǎn)縣的實(shí)施規(guī)模由各縣（市、區(qū)）根據(jù)實(shí)際需求和資金籌措情況申報(bào)。

第五部分是保障措施：

一是關(guān)于組織領(lǐng)導(dǎo)。成立省光伏扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，省扶貧辦、省發(fā)展改革委、省財(cái)政廳、省政府金融辦、省能源局、省電力公司等單位參加，對光伏扶貧進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和檢查。各市、縣（市、區(qū)）政府相應(yīng)成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)同志親自過問，分管負(fù)責(zé)同志具體抓落實(shí)，加強(qiáng)部門協(xié)作，統(tǒng)一組織光伏扶貧實(shí)施。

二是關(guān)于建設(shè)資金。2015－2020年，全省建設(shè)總規(guī)模96萬千瓦的光伏電站，按照目前光伏發(fā)電每瓦8元的建設(shè)費(fèi)用測算，需投入資金76.8億元（其中貧困戶戶用光伏電站72億元、貧困村村級光伏電站4.8億元）。資金來源如下：

1．貧困村村級光伏電站建設(shè)資金采取縣財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金安排、幫扶單位支持、貧困村自籌等辦法籌資。

2．貧困戶戶用光伏電站建設(shè)資金來源。全省每年實(shí)施5萬戶，需投入資金12億元，采取省級補(bǔ)助、市縣安排和貧困戶自籌各1/3的辦法解決，其中：省級補(bǔ)助1/3，即4億元（一是從中央和省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金中安排50%，即2億元；二是省財(cái)政安排專項(xiàng)資金50%，即2億元，2015年在省長預(yù)備費(fèi)中安排，2016－2020年在年初預(yù)算中安排）；市、縣兩級政府出資1/3，即4億元（市、縣兩級出資比例由各市自定）；建設(shè)戶用光伏電站的貧困戶自籌1/3，即4億元。

三是關(guān)于資金籌措和建設(shè)模式。貧困村村級光伏電站自籌部分資金，可以通過扶貧貼息貸款和社會各界支持等途徑解決；貧困戶戶用光伏電站自籌部分資金，可以通過自身出資、扶貧小額貼息貸款和社會幫扶等途徑解決。建設(shè)戶用光伏電站，對屋頂或庭院不適合建設(shè)的，可以按照村級光伏電站選址條件集中聯(lián)戶、以村帶戶等方式建設(shè)，實(shí)行分戶收益。從2016年起，在全省全面實(shí)施的同時，省里將根據(jù)各縣（市、區(qū)）光伏扶貧的實(shí)施效果和積極性繼續(xù)確定若干個重點(diǎn)實(shí)施縣，給予重點(diǎn)支持。

四是關(guān)于節(jié)約集約用地。貧困村村級光伏電站選址要盡量選擇荒山、荒坡、空閑地建設(shè)，也可以建設(shè)光伏大棚，既節(jié)約耕地，又提高效益；貧困戶戶用光伏電站選址原則上在貧困戶屋頂或庭院建設(shè)。

五是關(guān)于管護(hù)責(zé)任和后續(xù)服務(wù)。縣級政府要打造服務(wù)平臺，建立完善針對貧困村和貧困戶的光伏電站運(yùn)行維護(hù)服務(wù)機(jī)制。能源部門要統(tǒng)籌建立光伏扶貧工程監(jiān)管機(jī)制，制定項(xiàng)目備案、施工、驗(yàn)收等管理辦法，協(xié)調(diào)組織項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。中標(biāo)光伏企業(yè)要認(rèn)真履行合同約定，負(fù)責(zé)光伏電站維護(hù)和設(shè)備維修。供電部門和中標(biāo)光伏企業(yè)要幫助有光伏電站的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村培訓(xùn)建立技術(shù)人員隊(duì)伍，負(fù)責(zé)對貧困村和貧困戶的光伏電站運(yùn)行維護(hù)進(jìn)行指導(dǎo)。各縣（市、區(qū)）要印制內(nèi)容全面、通俗易懂的《光伏扶貧使用維護(hù)手冊》，發(fā)放到有關(guān)貧困村和貧困戶。鼓勵地方建立光伏扶貧風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制。

六是關(guān)于部門職責(zé)。扶貧部門負(fù)責(zé)宣傳發(fā)動、選擇貧困村和貧困戶、擬定年度計(jì)劃、牽頭組織項(xiàng)目實(shí)施；財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金籌集與監(jiān)管；發(fā)展改革及能源部門負(fù)責(zé)光伏發(fā)電指標(biāo)的爭取與分配，編制光伏扶貧實(shí)施方案、技術(shù)指南、用戶手冊，以及光伏扶貧招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)合同；金融管理部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支持光伏扶貧；供電企業(yè)要抓緊實(shí)施農(nóng)村電網(wǎng)改造升級，確保滿足光伏發(fā)電上網(wǎng)需求，并負(fù)責(zé)電表調(diào)試與安裝、并網(wǎng)發(fā)電、及時發(fā)放上網(wǎng)電量補(bǔ)貼資金。