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世紀新能源網（記者張松）報道：近年來，隨著光伏與農業跨界合作愈加頻繁，光伏農業市場規模不斷擴大。據專家預計，未來5年光伏農業市場規模可達萬億人民幣。
近日，云南省國土資源廳、云南省農業廳組成聯合調研組調研農用地管理情況。聯合調研組認為：“針對當前反映較多光伏用地是否屬于設施農用地的問題，聯合調研組解釋：根據國土資源部的現行政策，光伏用地屬于建設用地，應辦理農用地轉用和土地征收手續”。
聯合調研組認為依據2014年9月29日國土資源部、農業部聯合印發的《國土資源部 農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發〔2014〕127號）文件要求，要準確理解和把握設施農用地范圍。
一位長期從事光伏農業開發和研究的業內人士告訴世紀新能源網記者：“光伏項目占地面積巨大，每100MW光伏農業項目需要土地約5000畝，如果光伏農業被定性為建設用地，那么土地成本上升巨大，對于一個10%年收益的項目來說，無法想象。“
目前全國累計并網超過1GW光伏農業項目，將面臨巨大政策風險。而我國各大光伏投資商均已布局光伏農業項目，從合約公布看未來幾年規模至少超過10GW。
他指出：“光伏農業并不過多占用土地資源，通過加高支架系統，可以達到農業、光伏的雙收益。例如，晶科、同景等企業開展的光伏水稻今年都已豐收，雖然有一定減產，但由于有發電收益，農民與發電企業獲得雙贏格局。提高了土地價值，增加了農民收入。”
據記者了解，各地建設用地指標有限，如果光伏農業變為建設用地，面對幾百兆瓦的上萬畝的土地需求，則杯水車薪。
附建設一般縣級建設用地價格表
1．新增建設用地有償使用費：8元/平方米
2．防洪保安基金：1000元/畝
3．征地管理費：征地總費用的4%
4．出讓金業務費：基準地價×用地面積×1%
5．耕地開墾費：年產值（1500元）（三年年平均產值）×9倍=13500元/畝
國土資源部 農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知
國土資發〔2014〕127號
各省、自治區、直轄市國土資源主管部門，農業（農牧、農村經濟、農機、畜牧、獸醫、農墾、加工、漁業廳（局、委、辦），新疆生產建設兵團國土資源局、農業局：
為適應現代農業發展需要，促進設施農業健康有序發展，2010年，國土資源部、農業部下發《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（國土資發〔2010〕155號），明確了設施農用地管理有關要求和支持政策。但隨著現代農業和土地規模化經營不斷發展，需要進一步完善現行的設施農用地政策，規范用地管理。現就有關問題通知如下：
一、合理界定設施農用地范圍
根據現代農業生產特點，從有利于支持設施農業和規模化糧食生產發展、規范用地管理出發，將設施農用地具體劃分為生產設施用地、附屬設施用地以及配套設施用地。
（一）進一步明確生產設施用地。生產設施用地是指在設施農業項目區域內，直接用于農產品生產的設施用地。包括：
1、工廠化作物栽培中有鋼架結構的玻璃或PC板連棟溫室用地等;
2、規模化養殖中畜禽舍（含場區內通道）、畜禽有機物處置等生產設施及綠化隔離帶用地；
3、水產養殖池塘、工廠化養殖池和進排水渠道等水產養殖的生產設施用地；
4、育種育苗場所、簡易的生產看護房（單層，小于15平方米）用地等。
（二）合理確定附屬設施用地。附屬設施用地是指直接用于設施農業項目的輔助生產的設施用地。包括:
1、設施農業生產中必需配套的檢驗檢疫監測、動植物疫病蟲害防控等技術設施以及必要管理用房用地；
2、設施農業生產中必需配套的畜禽養殖糞便、污水等廢棄物收集、存儲、處理等環保設施用地，生物質（有機）肥料生產設施用地；
3、設施農業生產中所必需的設備、原料、農產品臨時存儲、分揀包裝場所用地，符合“農村道路”規定的場內道路等用地。
（三）嚴格確定配套設施用地。配套設施用地是指由農業專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等，從事規模化糧食生產所必需的配套設施用地。包括：晾曬場、糧食烘干設施、糧食和農資臨時存放場所、大型農機具臨時存放場所等用地。
各地應嚴格掌握上述要求，嚴禁隨意擴大設施農用地范圍，以下用地必須依法依規按建設用地進行管理：經營性糧食存儲、加工和農機農資存放、維修場所；以農業為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂；以及各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地。
二、積極支持設施農業發展用地
（一）設施農業用地按農用地管理。生產設施、附屬設施和配套設施用地直接用于或者服務于農業生產，其性質屬于農用地，按農用地管理，不需辦理農用地轉用審批手續。生產結束后，經營者應按相關規定進行土地復墾，占用耕地的應復墾為耕地。
非農建設占用設施農用地的，應依法辦理農用地轉用審批手續，農業設施興建之前為耕地的，非農建設單位還應依法履行耕地占補平衡義務。
（二）合理控制附屬設施和配套設施用地規模。進行工廠化作物栽培的，附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模5%以內，但最多不超過10畝；規模化畜禽養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內（其中，規模化養牛、養羊的附屬設施用地規模比例控制在10%以內），但最多不超過15畝；水產養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內，但最多不超過10畝。
根據規模化糧食生產需要合理確定配套設施用地規模。南方從事規模化糧食生產種植面積500畝、北方1000畝以內的，配套設施用地控制在3畝以內；超過上述種植面積規模的，配套設施用地可適當擴大，但最多不得超過10畝。
（三）引導設施建設合理選址。各地要依據農業發展規劃和土地利用總體規劃，在保護耕地、合理利用土地的前提下，積極引導設施農業和規模化糧食生產發展。設施建設應盡量利用荒山荒坡、灘涂等未利用地和低效閑置的土地，不占或少占耕地。確需占用耕地的，應盡量占用劣質耕地，避免濫占優質耕地，同時通過耕作層土壤剝離利用等工程技術等措施，盡量減少對耕作層的破壞。
對于平原地區從事規模化糧食生產涉及的配套設施建設，選址確實難以安排在其他地類上、無法避開基本農田的，經縣級國土資源主管部門會同農業部門組織論證確需占用的，可占用基本農田。占用基本農田的，必須按數量相等、質量相當的原則和有關要求予以補劃。各類畜禽養殖、水產養殖、工廠化作物栽培等設施建設禁止占用基本農田。
（四）鼓勵集中興建公用設施。縣級農業部門、國土資源主管部門應從本地實際出發，因地制宜引導和鼓勵農業專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業在設施農業和規模化糧食生產發展過程中，相互聯合或者與農村集體經濟組織共同興建糧食倉儲烘干、晾曬場、農機庫棚等設施，提高農業設施使用效率，促進土地節約集約利用。
三、規范設施農用地使用
從事設施農業建設的，應通過經營者與土地所有權人約定用地條件，并發揮鄉級政府的管理作用，規范用地行為。
（一）簽訂用地協議。設施農用地使用前，經營者應擬定設施建設方案，內容包括：項目名稱、建設地點、設施類型和用途、數量、標準和用地規模等，并與鄉鎮政府和農村集體經濟組織協商土地使用年限、土地用途、土地復墾要求及時限、土地交還和違約責任等有關土地使用條件。協商一致后，建設方案和土地使用條件通過鄉鎮、村組政務公開等形式向社會予以公告，公告時間不少于10天；公告期結束無異議的，鄉鎮政府、農村集體經濟組織和經營者三方簽訂用地協議。
涉及土地承包經營權流轉的，經營者應依法先行與承包農戶簽訂流轉合同，征得承包農戶同意。
（二）用地協議備案。用地協議簽訂后，鄉鎮政府應按要求及時將用地協議與設施建設方案報縣級國土資源主管部門和農業部門備案，不符合設施農用地有關規定的不得動工建設。
縣級國土資源主管部門和農業部門應依據職能及時核實備案信息。發現存在選址不合理、附屬設施用地和配套設施用地超過規定面積、缺少土地復墾協議內容，以及將非農建設用地以設施農用地名義備案等問題的；項目設立不符合當地農業發展規劃布局、建設內容不符合設施農業經營和規模化糧食生產要求、附屬設施和配套設施建設不符合有關技術標準，以及土地承包經營權流轉不符合有關規定的，分別由國土資源主管部門和農業部門在15個工作日內，告知鄉鎮政府、農村集體經濟組織及經營者，由鄉鎮政府督促糾正。
對于國有農場的農業設施建設與用地，可由省級國土資源主管部門會同農業部門及有關部門根據本通知規定，制定具體實施辦法。
四、加強設施農用地服務與監管
（一）主動公開設施農用地建設與管理有關政策規定。通過政府或部門網站及其他形式，國土資源主管部門主動公開設施農用地分類與用地規模標準、相關土地利用總體規劃、基本農田保護、土地復墾、用地協議簽訂與備案等有關規定要求；農業部門主動公開行業發展政策與規劃、設施類型和建設標準、農業環境保護、疫病防控等相關規定要求，以便設施農業經營者查詢與了解有關政策規定。在設施農業建設過程中，國土資源主管部門和農業部門應主動服務、加強指導，及時解決出現的問題，促進設施農業健康發展。
（二）加強設施農用地監管。縣級國土資源主管部門、農業部門和鄉鎮政府都應將設施農用地納入日常管理，加強監督，建立制度，分工合作，形成聯動工作機制。市、縣國土資源主管部門要加強設施農用地的實施跟蹤，監督設施農用地的土地利用和土地復墾，及時做好土地變更調查登記和臺帳管理工作；縣級農業部門加強設施農業建設和經營行為的日常監管，做好土地流轉管理和服務工作；鄉鎮政府負責監督經營者按照協議約定具體實施農業設施建設，落實土地復墾責任，并組織農村集體經濟組織做好土地承包合同變更。
省級國土資源主管部門和農業部門應建立設施農用地信息報備制度，全面掌握本區域內設施農用地和設施農業的情況和發展趨勢，及時準確地開展土地變更調查設施農用地核實工作。不定期組織開展專項檢查，發現苗頭性、傾向性問題，及時研究解決，將有關情況報國土資源部和農業部。
（三）嚴格設施農用地執法。從事設施農業和規模化糧食生產的，經營者必須按照協議約定使用土地，確保農地農用。設施農用地不得改變土地用途，禁止擅自或變相將設施農用地用于其他非農建設；不得超過用地標準，禁止擅自擴大設施用地規模或通過分次申報用地變相擴大設施用地規模；不得改變直接從事或服務于農業生產的設施性質，禁止擅自將設施用于其他經營。
縣級國土資源主管部門和農業部門要依據職能加強日常執法巡查，對不符合規定要求開展設施建設和使用土地的，做到早發現、早制止、早報告、早查處。對于擅自或變相將設施農用地用于其他非農建設的，應依法依規嚴肅查處；擅自擴大附屬設施用地規模或通過分次申報用地變相擴大設施用地規模，擅自改變農業生產設施性質用于其他經營的，應及時制止、責令限期糾正，并依法依規追究有關人員責任。
省市國土資源主管部門和農業部門要加強對基層國土資源主管部門和農業部門執法行為的監管，對有案不查、執法不嚴的，要堅決予以糾正。今后，設施農用地使用和管理情況納入省級政府耕地保護責任目標內容，國土資源部、農業部每年將會同有關部門開展檢查和考核。
各省（區、市）國土資源主管部門和農業部門要高度重視設施農用地管理工作，按照本通知的規定要求，進一步完善實施辦法和有關規定要求，切實加強和規范設施農用地管理。本《通知》下發后，國土資源部、農業部《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（國土資發[2010]155號）停止執行。
本通知有效期為五年。
2014年9月29日
近日，云南省國土資源廳、云南省農業廳組成聯合調研組調研農用地管理情況。聯合調研組認為：“針對當前反映較多光伏用地是否屬于設施農用地的問題，聯合調研組解釋：根據國土資源部的現行政策，光伏用地屬于建設用地，應辦理農用地轉用和土地征收手續”。
聯合調研組認為依據2014年9月29日國土資源部、農業部聯合印發的《國土資源部 農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發〔2014〕127號）文件要求，要準確理解和把握設施農用地范圍。
一位長期從事光伏農業開發和研究的業內人士告訴世紀新能源網記者：“光伏項目占地面積巨大，每100MW光伏農業項目需要土地約5000畝，如果光伏農業被定性為建設用地，那么土地成本上升巨大，對于一個10%年收益的項目來說，無法想象。“
目前全國累計并網超過1GW光伏農業項目，將面臨巨大政策風險。而我國各大光伏投資商均已布局光伏農業項目，從合約公布看未來幾年規模至少超過10GW。
他指出：“光伏農業并不過多占用土地資源，通過加高支架系統，可以達到農業、光伏的雙收益。例如，晶科、同景等企業開展的光伏水稻今年都已豐收，雖然有一定減產，但由于有發電收益，農民與發電企業獲得雙贏格局。提高了土地價值，增加了農民收入。”
據記者了解，各地建設用地指標有限，如果光伏農業變為建設用地，面對幾百兆瓦的上萬畝的土地需求，則杯水車薪。
附建設一般縣級建設用地價格表
1．新增建設用地有償使用費：8元/平方米
2．防洪保安基金：1000元/畝
3．征地管理費：征地總費用的4%
4．出讓金業務費：基準地價×用地面積×1%
5．耕地開墾費：年產值（1500元）（三年年平均產值）×9倍=13500元/畝
國土資源部 農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知
國土資發〔2014〕127號
各省、自治區、直轄市國土資源主管部門，農業（農牧、農村經濟、農機、畜牧、獸醫、農墾、加工、漁業廳（局、委、辦），新疆生產建設兵團國土資源局、農業局：
為適應現代農業發展需要，促進設施農業健康有序發展，2010年，國土資源部、農業部下發《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（國土資發〔2010〕155號），明確了設施農用地管理有關要求和支持政策。但隨著現代農業和土地規模化經營不斷發展，需要進一步完善現行的設施農用地政策，規范用地管理。現就有關問題通知如下：
一、合理界定設施農用地范圍
根據現代農業生產特點，從有利于支持設施農業和規模化糧食生產發展、規范用地管理出發，將設施農用地具體劃分為生產設施用地、附屬設施用地以及配套設施用地。
（一）進一步明確生產設施用地。生產設施用地是指在設施農業項目區域內，直接用于農產品生產的設施用地。包括：
1、工廠化作物栽培中有鋼架結構的玻璃或PC板連棟溫室用地等;
2、規模化養殖中畜禽舍（含場區內通道）、畜禽有機物處置等生產設施及綠化隔離帶用地；
3、水產養殖池塘、工廠化養殖池和進排水渠道等水產養殖的生產設施用地；
4、育種育苗場所、簡易的生產看護房（單層，小于15平方米）用地等。
（二）合理確定附屬設施用地。附屬設施用地是指直接用于設施農業項目的輔助生產的設施用地。包括:
1、設施農業生產中必需配套的檢驗檢疫監測、動植物疫病蟲害防控等技術設施以及必要管理用房用地；
2、設施農業生產中必需配套的畜禽養殖糞便、污水等廢棄物收集、存儲、處理等環保設施用地，生物質（有機）肥料生產設施用地；
3、設施農業生產中所必需的設備、原料、農產品臨時存儲、分揀包裝場所用地，符合“農村道路”規定的場內道路等用地。
（三）嚴格確定配套設施用地。配套設施用地是指由農業專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等，從事規模化糧食生產所必需的配套設施用地。包括：晾曬場、糧食烘干設施、糧食和農資臨時存放場所、大型農機具臨時存放場所等用地。
各地應嚴格掌握上述要求，嚴禁隨意擴大設施農用地范圍，以下用地必須依法依規按建設用地進行管理：經營性糧食存儲、加工和農機農資存放、維修場所；以農業為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂；以及各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地。
二、積極支持設施農業發展用地
（一）設施農業用地按農用地管理。生產設施、附屬設施和配套設施用地直接用于或者服務于農業生產，其性質屬于農用地，按農用地管理，不需辦理農用地轉用審批手續。生產結束后，經營者應按相關規定進行土地復墾，占用耕地的應復墾為耕地。
非農建設占用設施農用地的，應依法辦理農用地轉用審批手續，農業設施興建之前為耕地的，非農建設單位還應依法履行耕地占補平衡義務。
（二）合理控制附屬設施和配套設施用地規模。進行工廠化作物栽培的，附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模5%以內，但最多不超過10畝；規模化畜禽養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內（其中，規模化養牛、養羊的附屬設施用地規模比例控制在10%以內），但最多不超過15畝；水產養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內，但最多不超過10畝。
根據規模化糧食生產需要合理確定配套設施用地規模。南方從事規模化糧食生產種植面積500畝、北方1000畝以內的，配套設施用地控制在3畝以內；超過上述種植面積規模的，配套設施用地可適當擴大，但最多不得超過10畝。
（三）引導設施建設合理選址。各地要依據農業發展規劃和土地利用總體規劃，在保護耕地、合理利用土地的前提下，積極引導設施農業和規模化糧食生產發展。設施建設應盡量利用荒山荒坡、灘涂等未利用地和低效閑置的土地，不占或少占耕地。確需占用耕地的，應盡量占用劣質耕地，避免濫占優質耕地，同時通過耕作層土壤剝離利用等工程技術等措施，盡量減少對耕作層的破壞。
對于平原地區從事規模化糧食生產涉及的配套設施建設，選址確實難以安排在其他地類上、無法避開基本農田的，經縣級國土資源主管部門會同農業部門組織論證確需占用的，可占用基本農田。占用基本農田的，必須按數量相等、質量相當的原則和有關要求予以補劃。各類畜禽養殖、水產養殖、工廠化作物栽培等設施建設禁止占用基本農田。
（四）鼓勵集中興建公用設施。縣級農業部門、國土資源主管部門應從本地實際出發，因地制宜引導和鼓勵農業專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業在設施農業和規模化糧食生產發展過程中，相互聯合或者與農村集體經濟組織共同興建糧食倉儲烘干、晾曬場、農機庫棚等設施，提高農業設施使用效率，促進土地節約集約利用。
三、規范設施農用地使用
從事設施農業建設的，應通過經營者與土地所有權人約定用地條件，并發揮鄉級政府的管理作用，規范用地行為。
（一）簽訂用地協議。設施農用地使用前，經營者應擬定設施建設方案，內容包括：項目名稱、建設地點、設施類型和用途、數量、標準和用地規模等，并與鄉鎮政府和農村集體經濟組織協商土地使用年限、土地用途、土地復墾要求及時限、土地交還和違約責任等有關土地使用條件。協商一致后，建設方案和土地使用條件通過鄉鎮、村組政務公開等形式向社會予以公告，公告時間不少于10天；公告期結束無異議的，鄉鎮政府、農村集體經濟組織和經營者三方簽訂用地協議。
涉及土地承包經營權流轉的，經營者應依法先行與承包農戶簽訂流轉合同，征得承包農戶同意。
（二）用地協議備案。用地協議簽訂后，鄉鎮政府應按要求及時將用地協議與設施建設方案報縣級國土資源主管部門和農業部門備案，不符合設施農用地有關規定的不得動工建設。
縣級國土資源主管部門和農業部門應依據職能及時核實備案信息。發現存在選址不合理、附屬設施用地和配套設施用地超過規定面積、缺少土地復墾協議內容，以及將非農建設用地以設施農用地名義備案等問題的；項目設立不符合當地農業發展規劃布局、建設內容不符合設施農業經營和規模化糧食生產要求、附屬設施和配套設施建設不符合有關技術標準，以及土地承包經營權流轉不符合有關規定的，分別由國土資源主管部門和農業部門在15個工作日內，告知鄉鎮政府、農村集體經濟組織及經營者，由鄉鎮政府督促糾正。
對于國有農場的農業設施建設與用地，可由省級國土資源主管部門會同農業部門及有關部門根據本通知規定，制定具體實施辦法。
四、加強設施農用地服務與監管
（一）主動公開設施農用地建設與管理有關政策規定。通過政府或部門網站及其他形式，國土資源主管部門主動公開設施農用地分類與用地規模標準、相關土地利用總體規劃、基本農田保護、土地復墾、用地協議簽訂與備案等有關規定要求；農業部門主動公開行業發展政策與規劃、設施類型和建設標準、農業環境保護、疫病防控等相關規定要求，以便設施農業經營者查詢與了解有關政策規定。在設施農業建設過程中，國土資源主管部門和農業部門應主動服務、加強指導，及時解決出現的問題，促進設施農業健康發展。
（二）加強設施農用地監管。縣級國土資源主管部門、農業部門和鄉鎮政府都應將設施農用地納入日常管理，加強監督，建立制度，分工合作，形成聯動工作機制。市、縣國土資源主管部門要加強設施農用地的實施跟蹤，監督設施農用地的土地利用和土地復墾，及時做好土地變更調查登記和臺帳管理工作；縣級農業部門加強設施農業建設和經營行為的日常監管，做好土地流轉管理和服務工作；鄉鎮政府負責監督經營者按照協議約定具體實施農業設施建設，落實土地復墾責任，并組織農村集體經濟組織做好土地承包合同變更。
省級國土資源主管部門和農業部門應建立設施農用地信息報備制度，全面掌握本區域內設施農用地和設施農業的情況和發展趨勢，及時準確地開展土地變更調查設施農用地核實工作。不定期組織開展專項檢查，發現苗頭性、傾向性問題，及時研究解決，將有關情況報國土資源部和農業部。
（三）嚴格設施農用地執法。從事設施農業和規模化糧食生產的，經營者必須按照協議約定使用土地，確保農地農用。設施農用地不得改變土地用途，禁止擅自或變相將設施農用地用于其他非農建設；不得超過用地標準，禁止擅自擴大設施用地規模或通過分次申報用地變相擴大設施用地規模；不得改變直接從事或服務于農業生產的設施性質，禁止擅自將設施用于其他經營。
縣級國土資源主管部門和農業部門要依據職能加強日常執法巡查，對不符合規定要求開展設施建設和使用土地的，做到早發現、早制止、早報告、早查處。對于擅自或變相將設施農用地用于其他非農建設的，應依法依規嚴肅查處；擅自擴大附屬設施用地規模或通過分次申報用地變相擴大設施用地規模，擅自改變農業生產設施性質用于其他經營的，應及時制止、責令限期糾正，并依法依規追究有關人員責任。
省市國土資源主管部門和農業部門要加強對基層國土資源主管部門和農業部門執法行為的監管，對有案不查、執法不嚴的，要堅決予以糾正。今后，設施農用地使用和管理情況納入省級政府耕地保護責任目標內容，國土資源部、農業部每年將會同有關部門開展檢查和考核。
各省（區、市）國土資源主管部門和農業部門要高度重視設施農用地管理工作，按照本通知的規定要求，進一步完善實施辦法和有關規定要求，切實加強和規范設施農用地管理。本《通知》下發后，國土資源部、農業部《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（國土資發[2010]155號）停止執行。
本通知有效期為五年。
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