一般觀點認為，農業光伏用地屬于設施農用地，也就是在設施農業項目區域內直接用于農產品生產的設施用地，屬于國土資源部積極支持范圍，按照農用地實施管理，不需辦理農用地專用審批手續。設施農業用地占用耕地的，只需在生產結束后按規定進行土地復墾。

然而這一觀點仍存在分歧。據世紀新能源網近日報道，云南省國土資源廳、云南省農業廳聯合調研組在農用地管理情況調研中認為，根據國土資源部的現行政策，農業光伏用地屬于建設用地，應辦理農用地轉用和土地征收手續。如果按照這一解釋，農業光伏項目用地投資成本將至少增加5%，如果所用土地是耕地，還需要履行耕地占補平衡義務。

如果農業光伏屬于建設用地，按照一般縣級建設用地價格，電站投資者將面臨以下新增成本：

1．新增建設用地有償使用費：8元/平方米；

2．防洪保安基金：1000元/畝；

3．征地管理費：征地總費用的4%；

4．出讓金業務費：基準地價×用地面積×1%；

5．耕地開墾費：年產值（1500元）（三年年平均產值）×9倍=13500元/畝。

在實際業務中，農業光伏項目通常采用土地租賃或光伏發電效益共享模式，因此即使定性為建設用地，大部分項目并不需要繳納征地管理費和土地出讓金。然而新增建設用地有償使用費、防洪保安基金、耕地開墾費卻是必不可少的。通常每1MW光伏電站占地面積是30畝左右，農業光伏項目由于陣列間距較大，每1MW電站占地面積約50畝。照此計算，在建設用地屬性定義下，每100MW農業光伏項目需要增加土地成本高達9900萬元，相當于直接投資成本增加12%左右。目前農業光伏項目平均IRR在11%左右，土地成本增加會導致IRR直接下降1個百分點，度電成本增加3分錢。

雖然農業光伏用地屬性暫時沒有定論，但投資者已做好政策風險應對措施。在云南開發某大型農業光伏項目的開發商代表指出，降低土地政策風險的最佳手段就是減少單位裝機量對土地的占用，這就要求使用更高轉換率的高品級組件。目前市場上能夠規模化供應的60型組件功率范圍是255W-275W，最好的可以達到280W。建設相同規模的電站，高效組件相對低效組件可節約5%-8.5%的用地面積，對100MW電站來說，這意味著在建設用地定性之下，采用高效組件能夠節約500-800萬元的土地成本。在其他投資成本上，目前高效組件與低效組件價差不足0.09元/W，而高效組件相對低效組件能夠節約0.1元/W以上的EPC成本，部分農業光伏項目對支架高度、組件陣列間距要求非常高，這種情況下高效組件甚至能夠節約0.12-0.15元/W的EPC成本。目前國內能夠達到275-280W功率的組件大多是單晶組件，從投資成本角度分析，采用單晶組件能夠最大限度降低土地政策風險。

高效組件對土地成本的節約還體現在林地光伏項目上。根據《關于調整森林植被恢復費征收標準引導節約集約利用林地的通知》，宜林地、灌木地的植被恢復費最低標準分別為2000元/畝、4000元/畝。由于單晶組件具有高度集約性特征，每100MW單晶電站可以比多晶電站節約40-80萬元的植被恢復費。

在今年11月10日呼和浩特光伏農業產業發展研討會上，中國電力工程顧問集團華北電力設計院高級工程師汪海燕指出，許多光伏農業項目沒有落到實處，多數項目是光伏企業為了發展光伏電站而順帶發展農業，而真正的光伏與農業結合應該是凸顯1+1＞2的綜合效應，以土地高效利用為前提，在提升農產品產量的同時保證光伏發電量。提升高效單晶組件的應用，無疑是促進土地高效利用的最佳手段。