中國電力企業(yè)聯(lián)合會 歐陽昌裕

近日，備受社會關(guān)注的電力體制改革6個配套文件出臺，這是自今年3月中共中央國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱9號文）以來，國家發(fā)展改革委牽頭組織有關(guān)部門穩(wěn)妥有序推進(jìn)電力體制改革的重要標(biāo)志性成果。配套文件涉及輸配電價、電力市場建設(shè)、電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行、發(fā)用電計劃、售電側(cè)改革以及燃煤自備電廠監(jiān)督管理等主要方面，重點解決了9號文提出的“三放開、一獨(dú)立”（即有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本開放配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃，推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立，規(guī)范運(yùn)行）的具體實施問題，有利于有序開展各項試點工作。

無論從市場經(jīng)濟(jì)理論，還是從國內(nèi)外電力行業(yè)改革實踐來看，在電力行業(yè)發(fā)電、輸電、配電、用電（售電）四個經(jīng)典環(huán)節(jié)中，發(fā)電和售電兩個環(huán)節(jié)屬于競爭性環(huán)節(jié)，可以也應(yīng)該逐步引入競爭機(jī)制；輸電和配電兩個環(huán)節(jié)則屬于典型的自然壟斷環(huán)節(jié)，無論輸配兩個環(huán)節(jié)分與合，都不能違背供電經(jīng)營區(qū)內(nèi)只能獨(dú)家壟斷經(jīng)營的客觀規(guī)律。而從我國具體國情和電情出發(fā)，在現(xiàn)階段合比分即維持輸配一體化經(jīng)營更為合適。正因為如此，9號文著眼于推進(jìn)國家全面深化改革、全面依法治國和推進(jìn)能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命的戰(zhàn)略高度，從我國具體實際出發(fā)，在進(jìn)一步完善政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開的基礎(chǔ)上，明確提出了管住中間、放開兩頭的電力體制架構(gòu)，這是新一輪電力體制改革的重大創(chuàng)新，也是2002年國務(wù)院5號文件的發(fā)展和完善。2002年以來的電力體制改革，通過推進(jìn)廠網(wǎng)分開改革，重點解決了電力行業(yè)上游環(huán)節(jié)的有序放開，初步建立起發(fā)電側(cè)市場競爭機(jī)制。新一輪電力體制改革則是在此基礎(chǔ)上，在售電側(cè)引入競爭，打破電網(wǎng)企業(yè)單一購售電主體格局，逐步形成“多買方—多賣方”的市場競爭格局。

未來電力行業(yè)將沿著綠色化、智能化、市場化方向發(fā)展。隨著社會不斷進(jìn)步和智能電網(wǎng)發(fā)展，廣大電力用戶和社會與電力系統(tǒng)的互聯(lián)互動不斷加深，用戶對電力系統(tǒng)的知情權(quán)、選擇權(quán)和參與權(quán)的需求漸趨迫切。推進(jìn)售電側(cè)改革，就是要落實用戶選擇權(quán)，提升售電服務(wù)質(zhì)量和用戶用能水平，提高用戶消費(fèi)者剩余。售電側(cè)改革要與電價改革、交易體制改革、發(fā)用電計劃改革等協(xié)調(diào)推進(jìn)，形成有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，促進(jìn)能源資源優(yōu)化配置，提高能源利用效率和清潔能源消納水平，提高供電安全可靠性。

推進(jìn)售電側(cè)改革，首先要多途徑培養(yǎng)售電主體，讓用戶“有的選”。9號文提出培育五類售電主體，《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）則主要根據(jù)是否擁有配電網(wǎng)將售電公司分為三類：第一類是現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)保留市場化售電業(yè)務(wù)；第二類是社會資本投資增量配電網(wǎng)，擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司；第三類是不擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的獨(dú)立的售電公司。保留電網(wǎng)企業(yè)市場化售電業(yè)務(wù)，加快培育新的售電主體進(jìn)入售電市場，是從我國具體實際出發(fā)，穩(wěn)妥有序推進(jìn)售電側(cè)改革的現(xiàn)實選擇，更有利于增強(qiáng)用戶選擇權(quán)，降低市場風(fēng)險。同一供電營業(yè)區(qū)內(nèi)可以有多個售電公司，但只能有一家公司擁有該配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)，并提供保底供電服務(wù)。擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的前兩類售電公司，除了可以從事市場化售電業(yè)務(wù)外，還要承擔(dān)包括電力普遍服務(wù)在內(nèi)的保底供電服務(wù)；電網(wǎng)企業(yè)還要承擔(dān)無歧視地向配電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)的市場主體及其用戶提供各類供電服務(wù)、代國家收取政府性基金以及市場主體的電費(fèi)結(jié)算責(zé)任。發(fā)電公司及其他社會資本均可投資成立獨(dú)立的售電公司。擁有分布式電源或微電網(wǎng)的用戶可以委托售電公司代理購售電業(yè)務(wù)。供水、供氣、供熱等公共服務(wù)行業(yè)，以及節(jié)能服務(wù)公司等均可以從事市場化售電業(yè)務(wù)。

為保護(hù)用戶利益和維護(hù)市場主體的合法權(quán)利，需要建立市場主體準(zhǔn)入和退出機(jī)制。9號文提出要根據(jù)開放售電側(cè)市場的要求和各地實際情況，科學(xué)界定符合技術(shù)、安全、環(huán)保、節(jié)能和社會責(zé)任要求的售電主體準(zhǔn)入條件，明確售電主體的市場準(zhǔn)入、退出規(guī)則，加強(qiáng)監(jiān)管，切實保障各相關(guān)方的合法權(quán)益。《實施意見》對售電公司和直接交易用戶的準(zhǔn)入條件、準(zhǔn)入和退出進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范。除基本條件外，售電公司從事售電業(yè)務(wù)的年售電量與資產(chǎn)總額直接掛鉤，擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司還要具備更為嚴(yán)格的條件。直接交易用戶要符合國家產(chǎn)業(yè)政策，單位能耗、環(huán)保排放均應(yīng)達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)，擁有自備電源的用戶應(yīng)按規(guī)定承擔(dān)與自備電廠產(chǎn)業(yè)政策相符合的政府性基金、政策性交叉補(bǔ)貼和系統(tǒng)備用費(fèi)，而微電網(wǎng)用戶則應(yīng)滿足微電網(wǎng)接入系統(tǒng)的條件。市場主體必須是按照《中華人民共和國公司法》進(jìn)行工商注冊的獨(dú)立法人，需要向省級政府或由省級政府授權(quán)的部門申請，省級政府或由省級政府授權(quán)的部門通過政府網(wǎng)站等媒體向社會公示，公示無異議后納入年度公布的市場主體目錄，列入目錄的市場主體最后在電力交易機(jī)構(gòu)注冊，獲準(zhǔn)參與交易。市場主體退出分為強(qiáng)制退出和自愿提出，退出前應(yīng)將所有已簽訂的購售電合同履行完畢或轉(zhuǎn)讓，并處理好相關(guān)事宜。擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司最終承擔(dān)市場主體強(qiáng)制退出后的保底供電服務(wù)。

推進(jìn)售電側(cè)改革，其次要無歧視開放售電平臺和規(guī)范交易方式，讓用戶“輕松選”。建立相對獨(dú)立、規(guī)范運(yùn)行的電力交易機(jī)構(gòu)以及由電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、售電公司、用戶等組成的市場管理委員會。電力交易機(jī)構(gòu)按照政府批準(zhǔn)的章程和規(guī)則，建立保障交易公平的機(jī)制，為各類市場主體提供公平優(yōu)質(zhì)的交易服務(wù)，確保信息公開透明，促進(jìn)交易規(guī)則完善和市場公平。國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)和政府有關(guān)部門可以派員參加市場管理委員會有關(guān)會議，同時可以對市場管理委員會審議結(jié)果行使否決權(quán)?！秾嵤┮庖姟访鞔_符合電力市場建設(shè)的有關(guān)規(guī)定并到電力交易機(jī)構(gòu)成功注冊的市場主體，可以自主雙邊交易，也可以通過交易中心集中交易。市場主體應(yīng)依法簽訂合同，明確相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，約定交易、服務(wù)等事項。放開的發(fā)用電計劃部分通過市場交易形成，可以通過雙方自主協(xié)商確定或通過集中撮合、市場競價的方式確定；未放開發(fā)用電計劃部分執(zhí)行政府規(guī)定的電價。參與市場交易的用戶購電價由市場交易價格、輸配電價（含線損和交叉補(bǔ)貼）、政府性基金三部分組成。電力交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供電費(fèi)結(jié)算依據(jù)，電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)收費(fèi)、結(jié)算，負(fù)責(zé)歸集交叉補(bǔ)貼，代收國家基金，并按規(guī)定及時向有關(guān)發(fā)電公司和售電公司支付電費(fèi)。

推進(jìn)售電側(cè)改革，還要依法建立售電市場信用體系與風(fēng)險防范機(jī)制，讓用戶“放心選”。股市中有句“股市有風(fēng)險，投資需謹(jǐn)慎”的名言，售電側(cè)引入市場競爭，同樣會存在許多不確定因素，可能出現(xiàn)市場風(fēng)險，需要政府部門和各類市場主體時刻保持警惕，梳理潛在風(fēng)險因素，增強(qiáng)風(fēng)險防范意識，建立風(fēng)險防范機(jī)制。9號文明確提出建立健全市場主體信用體系，有關(guān)部門要建立企業(yè)法人及其負(fù)責(zé)人、從業(yè)人員信用紀(jì)錄，將其納入統(tǒng)一的信用信息平臺，使各類企業(yè)的信用狀況透明、可追溯、可核查。加大監(jiān)管力度，對企業(yè)和個人的違法失信行為予以公開，違法失信行為嚴(yán)重且影響電力安全的，要實行嚴(yán)格的行業(yè)禁入措施?！秾嵤┮庖姟穭t從信息披露、信用評價、風(fēng)險防范和強(qiáng)化監(jiān)管四個方面進(jìn)行規(guī)范，核心是信息披露公開透明、信號引導(dǎo)閉環(huán)全面、政府監(jiān)管多維覆蓋。一是依法建立信息公開機(jī)制。有效競爭的售電市場要以公開透明及時的信息交互為基礎(chǔ)。省級政府或由省級政府授權(quán)的部門要定期公布市場準(zhǔn)入退出標(biāo)準(zhǔn)、交易主體目錄、負(fù)面清單、黑名單、監(jiān)管報告等信息詳細(xì)。各類市場主體要在省級政府指定網(wǎng)站和“信用中國”網(wǎng)站上公示公司有關(guān)情況和信用承諾，對公司重大事項進(jìn)行公告，并在規(guī)定期限內(nèi)發(fā)布公司半年報和年報。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)要對公司重大事項范圍及內(nèi)容、公司有關(guān)情況內(nèi)容、信用承諾內(nèi)容、半年報和年報內(nèi)容等進(jìn)行規(guī)范和限定。二是依法建立市場主體信用評價機(jī)制。省級政府或由省級政府授權(quán)的部門依據(jù)售電市場交易信息和市場主體市場行為，依法建立市場主體信用評價制度。通過信用評價，要把各類市場主體的信用等級和評價結(jié)果向社會公示，既作為用戶自主選擇售電公司的重要參考，又促進(jìn)市場主體強(qiáng)化市場競爭意識和提升服務(wù)質(zhì)量水平。還應(yīng)相應(yīng)建立黑名單制度，對嚴(yán)重違法、違規(guī)的市場主體，提出警告，勒令整改，拒不整改的列入黑名單，不得再進(jìn)入市場。黑名單的標(biāo)準(zhǔn)尺度要詳盡周密、公開透明，不留灰色地帶，不搞灰色操作，防止權(quán)力尋租。三是依法建立風(fēng)險防范機(jī)制。要強(qiáng)化信用評價結(jié)果的應(yīng)用，政府和市場主體通過各類公開信息特別是信用評價結(jié)果信息，及時發(fā)現(xiàn)市場行為偏差、交易漏洞、違約等潛在風(fēng)險，加強(qiáng)交易監(jiān)管等綜合措施，努力防范售電業(yè)務(wù)違約風(fēng)險，防止市場主體權(quán)益受損。市場發(fā)生嚴(yán)重異常情況時，政府可對市場進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)。四是強(qiáng)化全過程監(jiān)管。售電市場環(huán)境復(fù)雜多變，加強(qiáng)全過程監(jiān)管是保障公平競爭、維護(hù)市場秩序、提高競爭效率的重要手段。國家能源局和省級政府應(yīng)加強(qiáng)市場主體和交易機(jī)構(gòu)的市場行為的監(jiān)管，建立完善的監(jiān)管組織體系，及時研究、分析交易情況和信息以及公布違反規(guī)則的行為。

習(xí)近平總書記指出，改革要從實際情況出發(fā)、從可行性出發(fā)，不能照搬照抄別人的成功經(jīng)驗。我國推進(jìn)售電側(cè)改革尚屬首次，借鑒國外售電改革經(jīng)驗必須要從我國的具體國情和電情出發(fā)，走中國特色的市場化改革之路。售電側(cè)改革要嚴(yán)格按照9號文要求穩(wěn)妥有序分步推進(jìn)，可以先進(jìn)行試點，在總結(jié)試點經(jīng)驗和修改完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上再全面推開。在已核定輸配電價的地區(qū)，鼓勵社會資本組建售電公司，開展試點工作。在未核定輸配電價的地區(qū)，因地制宜放開售電業(yè)務(wù)，可采取電網(wǎng)購銷差價不變的方式開展用戶直接交易。試點地區(qū)要按照電力體制改革總體部署，編制工作方案、配套細(xì)則，報國家發(fā)展改革委備案。一產(chǎn)用電，三產(chǎn)中的重要公共事業(yè)、公益性服務(wù)行業(yè)用電，以及居民生活用電屬于優(yōu)先購電范圍，售電側(cè)改革初期不參與市場競爭。符合準(zhǔn)入條件的一定電壓等級或容量的用戶，可以直接與發(fā)電公司交易，也可以自主選擇與售電公司交易，或選擇不參與市場交易。國家發(fā)展改革委、國家能源局會同有關(guān)部門要加強(qiáng)與試點地區(qū)的聯(lián)系與溝通，通力合作、密切配合，切實做好改革試點的總體指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。各省級政府要建立政府主管領(lǐng)導(dǎo)任組長、有關(guān)部門參加的工作機(jī)制，全面負(fù)責(zé)本地區(qū)改革試點工作，協(xié)調(diào)解決改革工作中的重大問題。國家發(fā)展改革委、國家能源局會同有關(guān)部門要強(qiáng)化監(jiān)督檢查，及時掌握試點地區(qū)改革動態(tài)，進(jìn)行檢查評估，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管要求對售電市場公平競爭、信息公開、合同履行、合同結(jié)算及信用情況實施監(jiān)管。要建立電力交易督查機(jī)制，對各類準(zhǔn)入交易企業(yè)的能耗、電耗、環(huán)保排污水平定期開展專項督查，及時查處違規(guī)交易行為，情節(jié)嚴(yán)重的要追究相關(guān)責(zé)任。