相比中國正在深化的電力改革，我們想到的菲律賓已經做了；我們沒打算做的，菲律賓也已經試過了。

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菲律賓的實踐表明，在發展中國家進行徹底的市場化電力改革是可行的，但是第一，電改要有足夠的內生動力；第二，電改不可一蹴而就；第三，不能用電價是否下降來衡量改革成敗。

菲律賓大選結束，被稱為“菲版川普”的地方政客杜特爾特當選總統。在未來六年的執政期內，杜特爾特見面臨多重挑戰，有極為敏感棘手的南海島嶼紛爭，更有社會經濟的可持續發展問題。而這些挑戰都直接或間接地與菲律賓電力供應問題相關。

作為一個亞洲發展中國家，菲律賓無論政治還是經濟實力在國際舞臺上都不搶眼，然而2001年菲律賓國會通過“電力工業改革法”，啟動了全面的電力工業改革進程，其深度和廣度在亞洲發展中國家絕無僅有。相比中國正在深化的電力改革，我們想到的菲律賓已經做了；我們沒打算做的，菲律賓也已經試過了，其中的經驗與教訓值得關注。

說起來，菲律賓這場史無前例的電改是一場由“出師未捷身先死”的核電站引發的，我們就從這座叫“巴塔安”的核電站說起。

廢核是電改導火索

1973年世界范圍內的石油危機也波及到了菲律賓這個完全依賴能源進口的國家。為了減少對進口石油的依賴，當時的政府決定以美國西屋壓水堆技術在呂宋島中部建設621兆瓦的巴塔安核電站，到1984年已經基本完工。

1986年馬科斯總統下野，同年發生了切爾諾貝利核電站事故，新任總統阿基諾夫人決定將這座尚未商運的核電站永久關閉，成為世界上最早“廢核”的國家。

這座核電站的關閉對菲律賓電力供應的影響巨大，因為其裝機相當于當年菲律賓全國總裝機容量的約十分之一。加上當時菲律賓的一些火電廠已經老舊、面臨退役，而持續的干旱限制了水電廠的發電量，菲律賓到上世紀90年代初陷入了嚴重的電力短缺危機，每天的停電時間8小時到14小時，對國家經濟和人民生活造成了巨大的影響。

為了應對這場電力危機，當時的菲律賓政府決定大力吸引私人資本進場，給予獨立發電商投資者各種優惠條件，包括提供燃料供應、發電量照付不議、固定匯率保障的擔保條款。

這樣，菲律賓很快就吸引了大量外資，新增獨立發電商的總裝機超過6000兆瓦（包括油、煤、天然氣機組），電力危機得到了緩解。

但是1997年金融風暴橫掃東南亞，菲律賓經濟增長開始停滯，原本預計的電力需求增長也成為幻影。因此，菲律賓的電力供應幾乎一夜之間從短缺轉為過剩。可按照政府提供擔保的供電合同，菲方必須按照合同付給獨立發電商最低發電量費用。

在整個上世紀90年代，獨立發電商電廠的平均負荷率只有36％，而合同的負荷率一般是85％，所以造成了國家電力公司的巨額虧損，國家電力公司的債務到2001年累積到了164億美元，相當于全國外債總和的三分之一，菲國家電力公司已經資不抵債。更糟糕的是，由于“照付不議”條款，電力供應過剩的財務成本最終被轉嫁到菲律賓消費者身上，菲律賓成為亞洲電價最高的國家之一。

在此情況下，菲律賓政府決心實施電力改革，并向總部設在馬尼拉的亞洲開發銀行求援。1998年亞洲開發銀行批準了3億美元的貸款，用以幫助電改做前期的研究和政策準備。2001年6月，電改法案終于完成國會法律程序，正式生效。

從電改法的內涵來看，菲律賓的電改基本照搬了澳大利亞電改模式，把電力工業拆分為發、輸、配、售四個環節，將國有的發電廠私有化，輸變電環節交由私人部門特許經營，并建立獨立的能源監管委員會。同時，建立電力批發現貨市場，發電廠商競價上網，并逐步實現售電競爭和自由選擇。電改法還為最終引入售電競爭預設了五個前提條件：解除捆綁電價、廢除交叉電價補貼、建立電力批發市場、國有電廠的私有化率達到70％。

十年求同，十年實施

由于電力改革的復雜性和電力工業與政治緊密相連的特殊性，建立共識是一個艱難而漫長的過程。從法案提出開始，經歷了三屆政府十年時間。國會組織了14次咨詢會、28次技術小組會、20次公共聽證會、6次眾議院調查委員會和15次兩院聯合會議。

現在回顧，來之不易的菲律賓電改法的改革時間表過于樂觀了：電力批發市場要在一年之內建立；三年之內，在呂宋和維薩亞達成70％以上的國有電廠的私有化，并且完成電網的特許私營，從而啟動電網開放和售電競爭。

實際情況是，四年后的2005年底，只有5座小型發電廠被成功拍賣，直到2006年6月才正式開始運行。

由于電改進展緩慢，加上政治干預阻礙發電成本的完全回收，到2003年，國家電力公司的債務膨脹到223億美元，已到崩潰邊緣。菲律賓政府再次要求亞洲開發銀行提供支持，以期給投資者信心來參與私有化進程。亞洲開發銀行在2006年再次為菲律賓政府提供了4.5億美元的政策性貸款，菲律賓電改終于迎來了一個轉折點。

2007年，菲律賓輸電網的25年特許經營權拍賣成功，由中國國家電網占40％的股份的聯合體得標。到2010年，國家電力公司在呂宋和維薩亞的發電資產私有化率也達到了70％。在電力批發市場方面，到2010年6月也初具規模，已有30個登記交易商，包括18家發電公司參與競價上網。

2012年9月，菲律賓能源監管委員會宣布電改法售電側競爭開放的五個前提條件全部滿足。最初的售電側開放于2013年6月啟動，負荷在1MW以上的客戶進入“可競爭”行列，可以自由選擇供電商。

電網開放和售電競爭實施以來，市場反應良好，可競爭客戶已經開始享受一定的電價折扣。從2013年到2014年間，可競爭客戶在電力批發市場上的有效結算現價從4.268比索/千瓦時降到了2.905比索/千瓦時，降幅32％。在此基礎上，菲律賓能源部在2015年6月發布了全面實施電網開放和售電競爭的時間表，2016年6月開始，可競爭客戶的負荷門檻將降到750kW；到2018年，可競爭的客戶負荷門檻要降到500kW。

拿什么衡量電改成敗

菲律賓電改的歷程表明，在發展中國家進行徹底的電改是可行的。但是，與發達國家相比，發展中國家有一些先天不足，比如基礎設施欠缺、法律不夠完善、投資環境不佳、政府管治能力不足等因素，同時從一個國家壟斷的電力工業轉變到一個市場化的體制，監管部門和私營企業都需要時間來學習和適應。所以電改實施應該考慮到平穩過渡的需要，制定切實可行的、分階段而有重點的實施計劃。

經過15年的改革進程，菲律賓的電力市場新體制已經基本建立，菲律賓政府在發電和輸變電領域的主導地位和相應的市場風險都已經轉移給了私人投資者，政府的角色轉變為制定政策和實行監管。電力批發市場運作大體良好，電力供應大體穩定，輸變電和配電電網受到新的激勵性監管，售電側競爭已經啟動。不同類型消費者之間、各區域電網之間的各種交叉補貼已被逐步取消，增加了電價的透明度，使得電價反映供電成本，給了投資者正確的市場價格信號。

特別值得一提的是，菲律賓輸電網的25年經營權在2007年移交后，以中國國家電網公司的技術和管理水平，這些年來菲律賓電網可靠性有了很大提高。百公里跳閘率連年下降并達到歷史最好水平，電網頻率和電壓合格率從2011年以來一直接近100％。全國系統損失也不斷減少。到2014年底為止，系統損失從2002年的16％減少到9％。中國國家電網在菲律賓的投資也成為中國企業在海外效益最好的投資之一。

菲律賓電改在取得了很大成績的同時，也存在嚴峻問題。上世紀90年代國家電力沉重的債務負擔是電改的主要原因之一，但15年后電力部門債務總額只減少了24％，國家財務重負仍在。

而且，在消費者看來，電價是否下降是衡量改革成功與否的唯一標準。菲律賓的電價在亞洲一直是最高的之一，改革進入第15個年頭后，菲律賓電價在亞洲依然處于高位，僅次于日本東京。

從菲律賓的實踐來看，電力改革不宜與電價的下降掛鉤作為最終目的。在改革進程中，政府和監管部門應該正確引導公眾對電改的期待，不切實際的降低電價的承諾會增加政治風險、影響改革的進程。電改所引入的競爭未必意味著電價的下降，事實上在引入成本回收原則和電價交叉補貼被取消后，包括化石能源的波動、可再生能源接入比例的提高、匯率的變化，終端電價特別是居民用電電價可能反而會有所增加。

回顧菲律賓15年來電力改革的歷程和經驗，我們可以用三句話來總結：1）電改要有足夠的內生動力，菲律賓的電改是被不堪重負的財務負擔“逼上梁山”，尋找可持續發展的新出路；2）電改不可一蹴而就，而是一個根據國情“摸著石頭過河”和不斷調整的過程，在菲律賓經過了十年凝聚共識，再加上十年的逐步實施；3）改革的成敗，不宜以電價下降為衡量準繩，而是主要看能否保持電力供應的長期穩定，滿足經濟發展和人民生活水平提高的需要。

然而，正是在能否保持電力供應長期穩定的這個關鍵問題上，菲律賓面臨著嚴峻的考驗。氣電占菲律賓全國發電量四分之一，但天然氣供應主要來自海上的馬拉帕雅氣田，該氣田預計在十年后逐步耗盡。菲律賓新總統杜特爾特已經表示愿意擱置主權紛爭，聯手中國共同開發南海油氣資源。這無疑是一個明智的決定。