日前，國家林業局在向河南、四川省林業廳印發的《關于光伏電站建設使用林地有關問題的復函》（以下簡稱《復函》）中明確規定：對于天然林資源保護工程區的宜林地，可根據本地光伏產業發展規劃用于建設光伏電站。

據了解，2015年12月，國家林業局在下發的《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》（以下簡稱“153號文”）中明確指出，對于森林資源調查確定為宜林地而第二次全國土地調查確定為未利用地的土地，可采用“林光互補”的用地模式。

首次從國家層面明確了宜林地可用于光伏電站建設。《復函》進一步放開宜林地對光伏電站開發建設的閑置，對“林光互補”來說，又釋放了一個非常積極的信號。

推動光伏在宜林地的發展

曾有業界人士吐槽：“建光伏電站要是解決了地的問題，其他問題就都解決了。”不容否認的是，現在的光伏建設用地確實越來越緊張，長期以來，未開發利用的宜林地如果能建設光伏電站，對于用地緊張的光伏來說是一件非常好的事情。

早在2013年，國務院在出臺的《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》中就明確提出，對利用戈壁荒灘等未利用土地建設光伏發電項目的適度傾斜，另外，在2015年9月18日，國家發展改革委等六部委在出臺的《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》中也明確提出，光伏、風力發電等項目可使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地。

“153號文出臺之前，雖然國家和地方相繼出臺了一些政策，但是在實踐中，國土資源部確認荒山、荒地是未利用地，然而在林業局備案卻是宜林地，致使出臺的一些利好政策無法落地，使得用地難度大幅度增加，成本驟然升高，給光伏電站的開發建設帶來嚴重障礙。”業內人士告訴記者，之前很多光伏項目雖已取得立項手續，但因項目擬使用荒地存在“涉林”問題導致遲遲無法開工，甚至最終擱淺，開發商的投資熱情備受打擊。

此外，最近幾年，隨著西部大型光伏地面電站棄光限電、并網消納等問題愈發嚴重，光伏電站開發開始向中東部轉移的跡象越來越明顯，在轉換過程中一定會遭遇林地，由于長期以來宜林地成為光伏電站開發商不可觸及的紅線，不少光伏投資者都曾有望“林”興嘆的經歷，一定程度上影響了光伏東進的進程。

基于以上原因，國家林業局出臺了“153號文”，如今在《復函》中又放開了天然林保護區內的宜林地，毋容置疑，上述政策結合在一起必將加快光伏在宜林地的發展速度。

面臨個性和共性的發展問題

記者了解到，“153號文”第一次出現“林光互補”的正式提法，而這一提法衍生自“農光互補”，目前“林光互補”雖然處于起步階段，但在發展中一些個性和共性的問題逐一涌現出來。

按照“農光互補”的標準，企業只需在農業大棚、魚塘、灘涂上方安裝光伏組件即可，但林業明顯與農業形態有著不同的個性，根據規定，宜林地與光伏產業的結合，首先要以林為主，尋找合適的模式推進光伏地面電站的建設。另外，對宜林地來說，若不改變土地的使用性質，在具體操作上將非常模糊和缺乏指導性。

“根據‘153號文’，只要小于30%的覆蓋率，無論是高大林木還是低矮灌木都可以作為光伏電站用地，該文的下發使‘林光互補’邁出了重要一步，但在不改變土地使用性質的情況下，如何處理區域中的較大樹木，或對低矮灌木地來說，光伏板下如何種樹，這些具體問題目前都還留有較大的操作空間，一旦與林業部門協調不好，企業在林地上建設光伏電站依然會舉步維艱。”一家參與“林光互補”工程的企業相關負責人對記者感慨地說。

共性問題如開發成本高，同時這也是“農光互補”面臨的難題之一。

據了解，去年12月，財政部和國家林業局在聯合發布的《關于調整森林植被恢復費征收標準引導節約集約利用林地的通知》中明確規定：宜林地的增收標準由每平方米2元調整為不低于3元，灌木林地、疏林地、未成林造林地則由每平方米3元調整為不低于6元。

記者算了一筆賬，以一畝宜林地666平米、每平方米3元計算，這筆支出費用近2000元/年，租賃成本比之前每平方米2元增加約50%。這對本已薄利狀態的光伏電站建設來說很不利。

先行地區成功經驗可借鑒

雖然面臨不少問題，但目前我國一些“林光互補”先行地區還是積累了不少成功經驗，這些經驗值得其他地方借鑒。

張家口作為全國首個可再生能源示范區，去年11月經國家林業局同意，河北省林業廳批復在該市開展光伏林業試點。

為了解決在“林光互補”試點地區如何種樹的問題，張家口在光伏林業項目實施中，首先保證占用林地性質不改變，按照造林面積和光伏電站面積各50%的比例，在光伏板間及光伏板下種植灌木或者亞喬木的方式進行建設，所栽植的林木歸原林權主所有，在租賃期內林木由企業管護，租賃期結束后企業將林地及林木一并移交給林權主。

如今“林光互補”已成為張家口獨具特色的一種造林模式。目前，張家口8個縣區的16家公司擬建設光伏林業項目，占用宜林地1.13萬畝，今年可完成5059畝綠化任務。

另外，大同作為國家首批新能源示范城市，為促進先進光伏產品應用和產業升級，實施了“林光互補”一體化發展模式。

據了解，大同市經過綜合考慮，決定在采煤沉陷區林木蓄積量較低的林地建設“林光互補”電站，并規定：光伏企業在這些林地上開工建設前需繳納林業生態恢復保證金，標準為3000元/畝，林業生態工程達到標準要求后退還，保障項目后期生態修復的資金需求。這種模式在一定程度上降低了企業在林地上建設光伏電站的成本，對采煤沉陷區治理和生態建設起到了示范作用。目前已在天鎮縣和南郊區實施了樣板工程，并取得積極成效。

“張家口、大同等地的成功經驗為規范我國光伏發電用地，明晰林業用地使用條件和使用標準提供重要參考樣本。同時還為我國光伏發電在荒山、荒地綜合利用、生態林業等方面發揮綜合效益提供推廣經驗。”國家發展改革委能源研究所的相關專家告訴記者。