監管(或行政管理）與其監管(或行政管理)對象的運行機制相互促進并相互制約，不可分割單獨看待。所以，不論談監管還是談行政管理，均不能離開其對象的運行機制。行政管理體制下，我國現有電力行業計劃制度通俗來說，主要分為三大制度：項目核準、電價審批、發電計劃分配，其中的發電計劃分配既包括年度電量平衡制度也包括電力調度機構執行的計劃調度制度。2015年印發的中發9號文件，啟動的電力市場建設工作就是推動原有計劃三大制度向市場化機制和市場監管制度過渡。監管制度過渡的速度很大程度上制約著電力市場建設工作的快慢，而監管制度的質量與執行效果甚至可以決定電力市場化機制的具體方向。

 

1我國傳統的計劃制度

 

我國計劃制度幾經變化，在近十年進入了穩定成熟的階段，分為規劃管理、電價管理和運行管理三個部分，并在過去的十年了取得了輝煌的成績。電力行業在保證價格基本平穩的前提下，克服了煤價高漲等等不利因素，實現了發電容量的超常規發展，特別是連續幾年每年一億千瓦的裝機容量增長，保證了我國國民經濟飛速發展所需的電力供應。這不但是我國改革開放史上的巨大成績，在世界范圍內也是電力行業發展的“奇跡”。

 

成績證明在我國經濟發展的過去十年，這三大制度充分發揮了作用，是行之有效的制度。具體來說，規劃管理制度以項目核準為依托手段，根據經濟發展的預測，計算各地區電力電量的平衡情況。以煤機為例，設定某一利用小時數為當地電量供需平衡指標，當預測某地煤機達到或低于這一指標，則認為當地電量供應可以滿足當地負荷預測所需電量；如果預測煤機利用小時數高于這一指標，則需要核準新的電源項目。電價管理部門直接使用規劃管理部門項目核準時使用的利用小時數，作為核定發電機組回收投資、獲得投資收益所需電價水平的依據。運行管理部門制定年度電力電量平衡預案（發電計劃），則是一方面落實規劃管理部門設想的電量平衡，另一方面落實價格管理部門給出的投資回報機制。通俗的講，三大制度對于電力項目就是一個“管生又管養”的機制。

 

三大制度有效運行的前提條件是經濟結構和增長速度不發生大的改變，能夠較為準確地預測負荷增長。在這一前提下，規劃管理可以保證整個系統的冗余度，確保一定時間內系統可用電源容量的充裕；價格管理可以保證規劃內的電源項目獲得穩定的回報，在壽命周期內回收投資和收益，并給電源投資帶來穩定的回報預期，有助于鼓勵電源投資；運行管理也可以公平地將規劃、價格管理的目標落實。

 

因此可以認為，規劃、電價和運行管理三個環節構成了閉環的等邊三角形關系，相互依存，任何“一角” 的徹底放開，都會帶來另外“兩角”的放開或巨大改變。

 

2新電改帶來新的運行機制

 

改革開放30多年來經濟總量年均近10%的持續高增長，將中國經濟帶到了世界第二大經濟體。然而，國民經濟總量基數增大、經濟發展與資源環境的矛盾日趨尖銳，以及前期刺激政策造成的產能過剩等原因將我國經濟發展帶入增長速度換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段。經濟增速與經濟結構的改變導致原有的電力負荷預測出現偏差，實際利用小時遠低于預計利用小時，大大影響價格管理手段的有效性。因此，調整電力行業結構、提高電力資源配置效率成為電力行業發展的必然選擇。

 

新電改的到來恰逢其時，中發9號文要求按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構，有序放開輸配以外的競爭性環節電價，有序向社會資本開放配售電業務，有序放開公益性和調節性以外的發用電計劃。實質上，核心就是要建立現代電力市場體系，即電力系統運行的新經濟機制。反過來說，形成真的電力市場體系才能完成中發9號文要求的“三放開”任務。

 

市場經濟的基本價值觀是“供需決定價格”，結合電的物理特性-發用實時平衡，直接要求發現電力價格的供需必然是實時的供需情況（顯然沒有開機的機組并不能進入供應序列，離線的用戶也不能影響需求）。因此，現代電力市場由執行發現價格功能的現貨交易、執行規避風險或鎖定收益職能的中長期交易以及金融衍生品組成。直觀上看，可以近似理解為中長期交易（含金融衍生品）將替代運行部門的年度電量平衡預案，而現貨交易將代替電力調度機構執行的日計劃和實時計劃職能。其中，從國際經驗來看現貨交易機制必須以“頂層設計、強制推行”的方式建立起來，而中長期交易機制則可在運行部門真正退出行政手段后較為容易的建立起來。

 

以往由規劃部門（長期）、運行部門（中短期）、電力調度機構（短期和即時）引導的電力資源優化配置職能，過渡至由市場中的電力價格執行，項目的投資回報將主要依靠市場競爭完成，而價格部門也將喪失其利用差別電價進行宏觀調控的職能；規劃部門執行容量保證（保證電力系統對于社會經濟發展具有足夠供應能力）的職能可采取兩種方式：一是繼續維持政府對電力企業保證容量充裕度的監管，美國部分州僅要求垂直一體化公司進行發、輸、配、售環節的財務獨立，如果電力公司無法保證容量充裕性，政府會強制要求其通過購買的方式進行保證；二是采用容量市場方式保證容量充裕度，美國部分州對垂直一體化公司發、輸、配、售環節進行資產分離，并建立了容量市場，要求售電公司購買未來一段時間內容量義務的方式（獲得容量市場收益的主體負責相應容量提供的經濟責任）保證系統充裕度。

 

3適應新電改的監管體系

 

通往充分競爭、有效配置的電力市場機制并非一片坦途，一方面電力無法大量儲存、潮流分布遵循物理規律以及輸配環節自然壟斷的特性，加上信息不對稱風險，在電力市場中創造了諸多套利空間，增加了監管的難度與強度，對監管機構提出了精細化和專業化的要求。另一方面電力由于其特殊的物理屬性，電力市場機制的設計和監管都將與其他大宗商品市場不同（例如世界上大宗商品市場化交易當中只有電力必須建設集中的現貨市場），對監管人員的經濟理論水平、電力運行經驗和綜合能力要求更高。

 

針對日趨加速的電力市場建設，建設具有獨立性、專業性和權威性的電力監管體系迫在眉睫，主要應考慮如下工作：

 

一是構建獨立的高級別電力監管機構，實施政監分離。將政府通過行政手段（計劃）分配資源的職能放給市場，最行之有效的辦法就是進行機構調整。監管結果的公平公正要求監管機構保持高度獨立性，不受政府職能部門或者利益集團的干預或影響，獨立地制訂并執行監管政策，因此應設立高級別相對獨立的電力監管機構。政府職能部門現有行業管理職能放給市場后，對電源項目既不再管“生”也不再管“養”，僅保留原有能源戰略規劃與宏觀政策制定等功能。政府職能部門轉型為主要負責規劃國家能源戰略、健全能源領域法規、制定合適能源政策以及能源戰略儲備，由電力監管機構負責市場機制建設與監管。簡單說，就是政府職能部門未來只負責提出做什么（目標），電力監管機構負責怎么做（路徑和方式）以及怎么監管。

 

二是集中電力市場監管職能，實施“獨家施政、自負全責”。當前，我國電力監管的職能分散與多頭管理割裂了本應相對完整的監督管理工作，造成電價、投資與調度運行各項工作協調難度大、成本高、效率低。改變這種“平時多龍治水、遇事無人負責”的尷尬局面，就應當集中電力市場監管職能，同時要求電力監管機構承擔相應的全部責任，建立權責對等的監督問責體系。市場體系下，一般來說，電力市場監管職能按監管對象分類，可以粗略地分為主要針對發電側的電力批發市場監管、主要針對售電公司的電力零售交易監管（可由地方監管機構執行）、針對壟斷環節的輸配電網企業監管以及針對電力調度交易機構的監管；按監管內容分類，可分為對競爭環節的準入監管、可靠性監管（類似安全監管）、成本監審與限價制定、市場規則設計與修改、市場規則執行監管、市場力監管、零售行為監管等，對輸配電公司的監管還包括核定輸配電價、建立激勵機制、制定輸配電網可靠性標準、設定輸配電服務標準、審查電網投資計劃等。

 

三是央地分工，劃清電力監管職能界面。目前，我國電力管理體制基本格局是“央地相同、職能相似、上下兩層”，這種體制優勢是，在缺電時代可以實現央地齊心協力謀發展，缺點是在電力供應寬松后，各地由于擁有近乎完整的規劃（近年下放地方核準權限）、運行職能以及部分電價核準職能（名義上電價核準在中央，實質上成本監審等基礎工作由地方完成），造成各地對于電力資源的平衡方式屬于天然的“省為實體、省間優化、區間調劑”。這是打破省間壁壘的根本性制度障礙，以及區域市場建設遲遲不能起步的主要原因，而非簡單的“地方狹隘局部利益”。同時，考慮到發電、輸電、配電和售電環節在市場設計和監管上存在以下不同：首先是以高電壓等級交流環網為主的輸電網往往與省級行政區并不重合，只能人為確定關口分開（輸電網覆蓋范圍總體上大于省級行政區域）；其次是發電一般參與批發市場，輸電一般為批發市場服務（電力市場范圍大部分情況下將跨越行政區）；最后配電網屬于地方基礎設施建設，配售電業務直接接觸用戶。所以一旦決定開始建設電力市場機制后，電力批發市場建設和監管職能應交由天然跨行政區的中央電力監管機構統一負責，電源項目（接入輸電網）和輸電網規劃由中央規劃部門統一規劃；對于作為地方基礎設施的配電網與供水供熱等公用行業一樣，服從地方規劃，配電、售電服務質量監管等工作，應完全交于地方電力監管機構。

 

四是依法賦予監管權威性，杜絕將計劃職能翻牌。由于我國電力市場建設剛剛起步，全行業都是摸著石頭過河，出現了很多“換湯不換藥”的“監管”，其實就是原來的行政管理職能換了件“監管”的衣服，例如原來的“管理部門拍板”變成了“監管（原計劃）部門協調”，長此以往監管機制的錯位將極大延遲市場化進程，近期各地對此已有一定反映。因此，必須通過建章立制明確電力監管機構在市場規劃、市場建設和市場監管方面的權力以及與之相對的責任；同時，由法律賦予監管部門對違規的機構和個人實施法規與經濟懲處的權利，才能真正將監管政策執行到位。電力市場監管的目的是維護市場公平，換句通俗的話講就是“搭臺唱戲”，規則制定好，臺子搭起來，市場主體公平競爭，誰在里頭“興風作浪”并且違反規則，監管機構應立即出手，其他市場問題則按市場規則解決。這并不意味著監管機構屬于“點頭不算搖頭算”的看客，而是對監管機構提出了更高的要求，依據市場規則“吹哨子、判糾紛”可不那么簡單，直接裁決的就是市場主體的經濟利益，毫不夸張的說由于行政復議，未來監管機構做被告的幾率大大增加。

 

五是落實經費，內外腦兼修。監管是不便宜的，天底下沒有免費的監管，便宜的監管會導致浪費，越便宜的監管浪費越大。因為沒有對監管的投入，監管機構自身不具備專家儲備，沒有形成戰略性威懾，被監管的壟斷環節對象就會增加投資，增加人力，降低效率，擁有市場力的競爭環節對象就會行使市場力，增加用戶成本。所以一方面監管工作需要足夠的運行費用，不能和過去一樣使用“下級企業”提供的監管便利條件，更要保持和監管對象管理系統、技術裝備同步（甚至水平更高）的資金配置，才能做到“魔高一尺、道高一丈”，形成足夠的“戰略威懾”。另一方面要保證監管人員的待遇，“待遇留人、事業留心”這才是一個良性的人力資源使用模式，并且足夠的費用也可適應監管人員培訓和再教育的需要。20 世紀 90 年代，英國有近 2／3 的公務員轉到類似監管機構工作，美國、加拿大、荷蘭、丹麥、澳大利亞等國均有類似的實踐，監管發展是政府轉型和服務型政府建設的體制基礎，也就是說電力市場的第一代監管人員是從原來政府管制部門轉型而來。考慮監管對人員要求的提高，相應的培訓費用就成為了必然的列支項目。當然，政府官員轉型為職業監管者需要一個過程，單單依靠監管機構完成全部監管工作必然是不現實的，繁雜而專業化的監管工作需要有償引入外腦，可以考慮以PPP的方式動員分散在科研院所、社會各界的專業力量參與監管，并最大程度避免“監管俘獲”。總而言之，由于電力市場監管涉及成本測算、價格制定、限制壟斷等復雜且專業性強的工作，必須引進包括電力政策、電力市場、財務、法律等領域的專業人士，以及大量的專家服務。因此，在接受部分財政補貼的基礎上應為電力監管機構創設一定服務收費權，按照公開、透明的原則，對相關企業收取處理市場糾紛、費率或服務條款審核的費用，將充分體現“將對市場主體的監管視為服務并相應收取費用”的理念。

 

最后，縱觀國際電力市場建設和電力監管體（機）制建設，并不存在千篇一律的普適模式，但是正確的電力市場概念和正確的電力監管方法論至關重要，我們需要根據國情又充分服從一般性經濟規律和監管理論進行探索，才能保證新一輪改革沿著既定的方向前進，同時確認和鞏固電改成果，保障電改能穩定、有效、成功、深入地進行下去。

 

[1] 本文監管特指對壟斷性環節的經濟監管和對影響市場競爭環境的行為監管。

 

[2] 本文行政管理主要是特指我國的計劃管理制度。