在分布式光伏火熱、屋頂資源爭奪激烈之際，多個地方政府出面力推的“特許經營權”模式引發強烈關注。

8月11日，江蘇省溧陽市發布招標公告，以“轉讓特許經營權”的形式，為溧陽市政府控制的屋頂光伏資源尋找合格開發者。資源總量約240.8萬平方米，目標安裝光伏總量348.10MW，特許經營權轉讓費18億。

筆者注意到，此前幾個月，廣東茂名、汕頭、梅州、揭陽等地級市，廣東梅州下轄五華、興寧、梅縣，廣東河源下轄龍川、紫金，廣東汕頭潮南區、河源江東新區等縣（區），以及廣西柳州市，已陸續啟動了政府可控的屋頂光伏特許經營權招標。

此外，廣東省汕尾、赤坎、恩平、大埔幾個縣市，也正在籌劃以光伏特許經營形式，盤活公共機構屋頂資源，開發屋頂光伏項目。

上述種種現象表明，屋頂光伏“特許經營權招標”模式正在成為潮流。這對于地方政府增加財政收入、盤活沉淀的屋頂資源有積極意義。但從企業角度看，參與的積極性并不大，招標價格過高、開發落地權益無保障等問題成為障礙，特許經營模式的大面積鋪開充滿難度。

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把競爭擺上桌面

從各縣市的招標文件看，招標屋頂主要是當地政府可控可利用的存量屋頂資源，包括黨政機關、學校、醫院、國有企業、事業單位、農貿市場等相關單位的建筑物屋頂。

招標合作的方式是：當地政府將存量屋頂資源整體打包給中標企業，政府收取特許經營費，從幾個億到十多個億不等；企業通過并網售電獲得收入，在特許經營期滿（經營年限一般為30年）后，將屋頂資源和屋頂光伏項目無償、完好的一并移交給政府。

目前推出招標的項目，大多數還在前期階段。政策推出較早的廣西柳州市，據當地政府公布的信息，已經完成了對“市政府控制建筑屋頂資源（光伏項目）經營權”招標的第一階段（下圖所示）。

廣東省佛山市新能源行業協會會長譽江華，一直在密切關注“整縣推進”政策。他向筆者介紹，此前屋頂光伏項目從未出現過整體打包公共建筑屋頂進行特許經營的模式，“這樣的政策試驗，可以說是被逼出來的。在‘整縣推進’政策沒有取得效果后，這些市縣需要探索出一條新的道路，廣東、江蘇等市場經濟活躍的地區走在了前面。”

2021年，國家能源局推出屋頂光伏“整縣推進”政策。鼓勵各地以縣為單位整體“打包”大面積開發分布式光伏，政府可控的建筑屋頂是其中重要組成部分。

但“整縣推進”的實際效果卻與初衷相悖。

“光禿禿”的屋頂，突然成了可以謀利的資源，引來各方爭搶。最積極的是地方政府，在土地財政難以為繼后，屋頂成了新的財政增收點；其次是國有企業，憑借資源優勢，獨家壟斷了很多縣的資源，民營企業則被排除在外。最后的結果，是分布式光伏“整縣推‘不’進”。

“一個縣的屋頂資源，有很多企業盯著。給了這家，別家就會有意見。”譽江華表示，政府控制的屋頂資源也是如此，以往沒有明確的市場規則，各路人等都來“公關”，很容易滋生腐敗。“一些市縣干脆定個新規則，搞特許經營，讓各方去競爭吧，競爭不到的也就怨不得別人了，這比之前公平。”

從這個意義上看，特許經營模式確實是一種進步，有望成為規范光伏屋頂市場競爭的一種手段。由地方政府來制定規則，各參與方將競爭擺在桌面上，盡量避免了桌下面的權力尋租。

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“天價”轉讓費遭詬病

特許經營是屋頂光伏開發模式的一種創新，但不少業內人士并不看好，認為這種模式恐難以真正落地。

原因之一，是“天價”的特許經營費。

“這些項目商業價值太低，幾乎看不到前景。”一位光伏企業從業者告訴筆者，政府招標文件中把特許經營費定太高，抬高了成本，也導致項目的投資回報周期過長。

目前公開招標的特許經營項目，轉讓費在幾億到十幾億元不等，換算成光伏電站的投資成本，相當于每瓦增加了2-4.5元。其中，江蘇溧陽開出的特許經營權轉讓費高達18億元，相當于讓投資成本每瓦增加了5.17元。

市場上分布式光伏項目的平均初始投資成本，約在3-3.5元/瓦。“天價”特許經營費，導致企業投資成本翻上一倍還多。這也難怪光伏企業應者寥寥，實力強大的龍頭企業不見有一家主動參與的。

成本增加，投資回報周期就會相應拉長。

根據公開資料，目前在廣東的工商業廠房屋頂架設光伏板，所發電賣給業主的價格為0.7元/度左右；如果業主用不完，余電賣給電網的價格是0.4元/度。

以汕頭市的招標信息為例，該市分布式光伏項目的總投資額為188545.27萬元（包括特許經營費），該市公布的分布式光伏標準發電量為25779萬kWh/年。

雖然無法獲知業主的用電量，但我們按最理想的發電情況來測算——即屋頂光伏所發電量全部以0.7元/度賣給業主——不難算出，每年收入將有約18045.3萬元。對照投資額，這需要10年才有望收回投資。但若以0.4元/度價格賣給電網來測算，一年的收入為10311.6萬元，中標企業需要18年才能收回投資。

還有一點不能忽略的是，光伏電站正式運營前，往往有1-2年左右的建設期。這意味著中標企業收回投資的時間還得拉長。

按照當前市場的平均水平，開發運營工商業屋頂光伏，差不多的項目5-6年就可回本；戶用屋頂光伏的投資回報期較長，但一般也在8年以內。相比之下，特許經營權招標的項目吸引力就小很多。

不僅僅是轉讓費超高，付款條件也很苛刻。筆者注意到，在多數招標公告中，都要求中標企業在協議簽訂后一次性支付大部分或者全額的特許經營費。在江蘇溧陽的招標公告中，就要求中標企業“在中標通知書發放后15個工作日內”支付特許經營權轉讓費，逾期未付款的取消中標資格。

地方政府急于將特許經營費拿到手，但后續如何約束政府行為，如何保障中標企業的利益，各地的公告中均未提及。如若地方政府“拿錢不辦事”，中標企業恐怕也哭告無門了。

在一些地方的招標中，更是把賬算的很細，盡最大可能從屋頂資源這塊“肥肉”中“熬油”。例如，在汕頭市的項目招標公告中就寫明：項目公司應提供本項目的相關資料積極協助政府方爭取國家、省、市的補助、補貼和財政撥款。本項目獲得的補助、補貼和財政撥款，由政府和項目公司共享。

補貼政策本意是扶持光伏項目推進的，招標政府也要分一杯羹。在業內人士看來，既然是收取了高額轉讓費，招標政府還要拿補貼款就不太合理了。

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模式創新要怎么搞？

對特許經營權模式，中國新能源電力投融資聯盟秘書長彭澎直言不諱地對筆者表示：很難推進下去，“因為政府只是給了光伏企業開發權，每一個公共建筑都有所屬機構，地方政府很難將各方協調到位。”

集中招標的屋頂資源，涉及到很多家單位，開發建設需要每一個屋頂單位的支持配合。但很明顯各個單位不會很積極，轉讓費政府財政拿走了，跟這家單位沒有關系，但建設的時候破壞了防水、破壞了景觀，受損的是這家單位。

筆者注意到，針對這個問題，在廣東興寧市的做法是專門成立領導小組，專注于“統籌推進全市公共機構屋頂光伏資源特許經營項目工作”。小組組長由市委常委、副市長劉東峰擔任，小組成員中包含了13個市屬行政機構的一把手，以及興寧所轄全部3個街道辦、17個鄉鎮的一把手。興寧是為數不多讓中標企業感覺有保障的，其他更多市縣并沒有明確的執行落地機制。

國家能源局數據顯示，截至今年6月底，全國光伏累計并網容量47000.2萬千瓦，其中分布式光伏19822.8萬kW。據測算到2050年，分布式光伏裝機將超過20億kW，尚有9倍的增長空間。

分布式的大發展，需要將大量沉淀的公共屋頂資源激活起來，這離不開各地政府的積極參與。特許經營，雖然有所爭議，但也算是一種有益嘗試，根本上是在向“市場化”靠近了，至少要比之前企業想開發找不到人的狀況有所進步。

公共建筑分布式開發，需要在特許經營基礎上進一步完善，探索出行之有效的商業模式。

譽江華告訴筆者，在分布式光伏中，無論是哪種模式，都要注意三點：

一是平衡各方利益。無論是光伏企業、屋頂的業主、電網企業，都是分布式光伏發展中的重要參與方，哪一方消極對待，都會阻礙分布式光伏的發展。

二是深化“市場化”。市場化的競爭可以提高項目質量、降低成本。“分布式光伏的推進，地方政府需要考慮，如何細化規則，以便納入更多企業，尤其是民營企業參與競爭。民營企業的市場化優勢，可以為屋頂光伏帶來更多可能性。”

三是要讓商業模式服務于光伏發電本身。無論選擇何種模式，都是為了讓光伏發揮出自身的最大價值。拘泥于某種模式，很可能就會忽略了“雙碳”目標的實現。

“特許經營模式存在爭議，不是壞事。至少向其他探討未來分布式光伏運營模式的省市，提供了一個良好的嘗試樣板。更多的探索與政策創新，還在后面。”譽江華說道。