習近平總書記年初在中央全面深化改革領導小組第二次會議上強調，“凡屬重大改革都要于法有據”，“在整個改革過程中，要高度重視運用法治思維和法治方式，確保在法治軌道上推進改革。” 由此可見，立法先行，應當成為我國能源領域市場化改革的首要任務。　

從國際經驗看，以石油行業為例，大多數國家石油公司的改革路徑：立法先行，確定改革方向和重點，全面實現政企分開；進而實施股份制改革，鼓勵和吸引民間資本參與，確立真正的市場競爭主體地位；再進行國際通行規則下的市場化運作。

目前，我國能源領域的立法主要由電力法、煤炭法、石油天然氣管道保護法、節約能源法、可再生能源法等部門法組成。作為能源領域的綱領性法律，能源法的起草和制定醞釀多年，學界和實務界呼聲很高，至今遲遲未能出臺，足見利益協調之難，立法之不易，但社會各界對于將“確保能源安全”和“推進能源領域市場化改革”確立為立法的兩大主旨，業已達成廣泛共識。

能源領域市場化改革的重點，是處理好政府與市場的關系。“該政府管的歸政府，該市場管的歸市場”，使市場在資源配置中起決定性作用，但不是全部作用。政府調控也不可或缺，否則也會“孤掌難鳴”。市場調節和政府調控，理應雙輪驅動。政府從對資源直接配置的體制中退出后的“無為”，不等于“無所作為”。在確立市場規則、優化公共服務、保障公平競爭、加強市場監管、維護交易秩序、彌補市場失靈等方面，政府應當發揮應有的作用。

我國能源領域改革已經步入深水區，留下的多是“硬骨頭”，光靠“摸著石頭過河”可能行不通，更需要國家層面的頂層制度設計。制度頂層設計與基層改革探索要上下呼應、形成合力。我國能源領域市場化改革，必須從頂層謀篇布局，全面推進，突出重點，多維聯動，明確路徑，從源頭上防止改革碎片化。

一是建立權力清單制度。不斷深化行政審批制度改革，簡政放權，放管結合，取消和下放一批能源領域的行政許可和非許可類的行政審批，把政府在能源領域的許可、審批、處罰、強制、收費等公共權力統計列表并公之于眾，主動接受社會監督，壓縮權力尋租空間。截至到2014年6月底，國務院已經取消和下放468項行政審批事項。今年全年將取消和下放200項含金量高、能夠激發市場活力的行政審批事項，更多地釋放改革紅利。

在行政許可方面，美國立法的經驗值得借鑒，即所有的行政許可在網上辦理，與當事人不見面，這樣既提高效率、方便公眾，也壓縮了公務人員的自由裁量和權力尋租的空間。

二是實行負面清單制度。從我國能源戰略性、安全性和相對不利于市場化的高度慎重考量，列出能源領域禁止和限制進入的行業、環節和業務等清單，允許各類市場主體依法平等自由地進入清單之外的領域，徹底打破部分能源壟斷領域對民間資本的“明開暗禁”，特別是要進一步消除對非公有制經濟的各種隱性壁壘。國有能源企業壟斷自然資源的局面不改觀，自由競爭市場機制不建立，所有制歧視的壁壘不消除，能源領域公平競爭的市場環境就很難建立。

三是鼓勵民間資本參與能源投資。2014年5月，國家發展改革委首推80個鼓勵民間資本參與的建設運營示范項目，涵蓋了重大水電、風電、光伏發電等清潔能源工程，油氣管網及儲氣設施，現代煤化工和石化產業基地等領域。鼓勵和吸引民間資本參與投資能源項目，會有觀望情緒，也會有一定阻力，政府既要毫不動搖地“鼓勵”，也要理直氣壯地“引導”，更要重視民間資本進入能源領域后的利益保障和話語權的行使，讓民間資本能夠真正實現準入公平、運營自主、競爭有序、保本有利、退出自由。

四是大力推進混合所有制改革。不能以戰略安全需要為由，將能源領域列為混合所有制改革的禁區。對于國有企業來說，混合所有制改革不是新一輪的“圈錢運動”，要盡量避免“一股獨大”；對于民間資本來說，也不能僅是搭便車和坐等分紅?；旌纤兄聘母?，重在國有企業股權配置和治理結構的改善、市場意識和運行效率的提高，關鍵是要發揮國有資本的撬動作用。只有國有資本和民間資本交叉持股、相互融合，才能更有效地體現國有經濟的控制力和影響力?；旌纤兄聘母锸?ldquo;國民共進”最佳選擇。實踐中，不能參與經營的“混”，民企不感興趣；失去控股能力的“混”，國企不會答應。這里就要發揮政府這個推手的作用，“混合”的終極目標是“融合”。

五是完善能源產品的價格形成機制和上下游價格調整機制。價格是規范能源市場運行、引導資源流向和調控消費規模的重要手段。目前，我國成品油價格批零倒掛、國際國內油價倒掛、煤電矛盾以及天然氣上游價格不聯動等現象，歸根到底都是由于能源產品價格市場機制尚未完全建立所導致的。當前，我國能源價格改革的重點是加快建立健全規范、透明的能源價格監審制度以及價格形成機制和調整機制。下一步，要繼續推進成品油價格調整機制的建立，完善陸上風電標桿電價，制定出臺天然氣發電價格政策，開展輸配電價、大用戶直購電改革試點，研究非居民用天然氣價格調整方案，將政府定價項目嚴格限定在網絡型自然壟斷環節，實行差別化價格政策體系，建立健全階梯價格機制，讓消費者擁有更多的選擇權。

六是推進公司治理結構和治理能力現代化。完善公司治理結構，建立真正的現代企業制度，以法治理念和市場原則指導公司運營。讓出資人的角色定位回歸常識，董事會的組成和結構，要反映國有資本、民間資本的權重。讓董事會真正成為公司治理的中樞，獨立行使公司決策權，不受外部力量干預。改革完善現行國有能源公司人事任免制度，大力推行職業經理人制度，職業經理人來源于市場化的選聘，而非來自于政府委派。通過完善能源企業股權設置，健全員工期權激勵制度，形成資本所有者和勞動者利益共同體，讓人力資本投入者與物質資本投入者共創共享企業財富，激發企業的內在活力。

（作者系資深法律學者）