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阿右旗地處自治區最西部，境內無地表徑流，干燥多風，年蒸發量4100毫米，是降水量的40倍。全年平均風速3.2 m/s，最大風速28 m/s，全年7.3 m/s的風日達210-260天。此外，阿右旗日照充足，年最大日照時數3513小時，年平均日照時數3181小時，且輻射量極大，根據測光結果分析，巴丹吉林鎮地區年平均輻射總量7019兆焦/平方米，雅布賴鎮年平均輻射總量7227兆焦/平方米，屬太陽能資源最豐富的一類地區，具備建設大型光伏電站的基本條件，開發前景廣闊。
為充分發揮風光資源優勢，加快阿右旗清潔能源基地建設，根據自治區“8337”發展戰略和區、盟新能源發展總體規劃，阿右旗提出了新能源發展主要目標：風力發電2020年裝機容量達到300萬千瓦，2030年裝機容量達到1300萬千瓦；光伏發電2020年裝機容量達到60萬千瓦，2030年裝機容量達到300萬千瓦。但受各方面因素制約，阿右旗新能源發展相對遲緩，截至目前，全旗僅建成風力發電項目1個4.95萬千瓦，建成光伏發電項目1個1萬千瓦，在建光伏發電項目2處7萬千瓦，建成、在建和擬建的新能源發電項目少，規模小，發展水平不高。分析原因，除當地沒有可依托的輸出通道、自身消納能力弱等方面的原因外，沒有配套的新能源用地政策也是一個主要的制約瓶頸。風電項目占地面積不大，已通過“點征面控”的辦法基本解決了用地問題，光伏發電項目占地面積大（約450畝/萬千瓦），用地問題尤為突出，如果解決不好，將會直接影響光伏發電項目在阿右旗的快速健康發展。
一、阿右旗光伏發電項目用地問題分析
阿右旗是傳統牧區，土地利用總體規劃中，牧草地面積大，特別是在距離變電站近，接入條件好，適宜建設光伏發電的區域，基本上都是牧草地，無法享受國家、自治區已出臺的關于光伏發電項目使用戈壁、荒灘等未利用地的優惠政策，企業用地成本高，預期收益低，影響了企業投資的積極性。直接使用牧草地，光伏發電企業用地費用主要有以下幾方面（以5萬千瓦光伏發電項目占地1800畝為例說明）：
（一）土地出讓金：由于光伏發電項目大多占用牧草地，根據目前國家、自治區政策，無法進行土地租賃，只能按常規工業項目用地進行征轉，通過招拍掛程序出讓。5萬千瓦光伏發電項目占地約1800畝，由于占地面積大，大規模發展光伏發電項目用地指標很難保障；即使有用地指標，按2014年阿右旗工業項目用地的平均標準63元/平方米計算，僅土地出讓金一項就達7560萬元，企業很難承受。
（二）集體和農牧民安置補償費：阿右旗征地片區劃分為四類，征地標準為225－272元/畝，征轉1800畝土地需補償嘎查和農牧民40.5－49萬元。
（三）耕地占用稅：阿右旗耕地占用稅標準為30元/平方米，從2014年12月18日起，牧草地按耕地標準全額征收耕地占用稅（原來牧草地按耕地標準的70%征收），占地1800畝需繳納耕地占用稅3600萬元。
（四）草原植被恢復費：占用基本草原植被恢復費標準2500元/畝，其它草原1500元/畝，阿右旗光伏項目大部分占用基本草原，1800畝草原植被恢復費為450萬元。
（五）城鎮土地使用稅：阿右旗城鎮土地使用稅標準偏高，其中：巴丹吉林鎮、雅布賴鎮3元/平方米，阿敖鎮2元/平方米，目前，阿右旗光伏項目基本布局在巴丹吉林鎮、雅布賴鎮。1800畝地需繳納城鎮土地使用稅360萬元/年。
上述稅費中前4項為一次性費用，總計約11659萬元，第5項城鎮土地使用稅需每年納繳，稅額為360萬元。5萬千瓦光伏項目的平均收益，無法承受如此高的用地成本。
二、阿右旗光伏發電項目用地的對策建議
針對阿右旗光伏發電項目用地方面存在的主要問題，根據阿右旗的實際情況，借鑒甘肅、寧夏等地區的做法和經驗，現就阿右旗光伏發電項目的用地政策提出以下對策和建議。
（一）適時調整土地利用總體規劃。根據自治區、阿盟以及阿右旗的光伏發電總體規劃，按照規劃光伏發電項目的開發時序，逐步將光伏發電項目用地由牧草地調整為未利用地，為光伏產業開發掃除最大的障礙。在調整規劃過程中，發改、國土、林業等部門要統籌協調，做好土地規劃中各類用地面積的總體平衡，不能因規劃調整減少牧草地面積，影響農牧業和農牧民的收益。
將光伏發電項目用地由牧草地調整為未利用地后，我們將在光伏發電項目用地方面擁有更為靈活的政策空間。一是可采取劃撥方式供地。政策依據：《國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見》（國發〔2013〕24號）明確提出：“光伏發電項目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續后，可采取劃撥方式供地”；二是可采取“征租結合”的用地模式。光伏組件區等不改變原有利用類型的區域可采取租賃的方式有償使用，升壓站、電控樓、辦公樓等永久性占地部分依法辦理征轉用地手續。5萬千瓦光伏發電項目永久性占地部分不超過30畝，僅占項目總面積的1.7%，企業可以承受。政策依據：1.《國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見》（國發〔2013〕24號）明確提出：“對利用戈壁荒灘等未利用土地建設光伏發電項目的，在土地規劃、計劃安排時予以適度傾斜，不涉及轉用的，可不占用土地年度計劃指標。探索采用租賃國有未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本”；2.《內蒙古自治區辦公廳關于貫徹落實國土資源部支持自治區經濟社會發展有關措施的通知》（內政辦發〔2011〕144號）明確提出：“利用未利用地發展清潔能源等項目的，需轉為建設用地部分，應當依法辦理用地手續；不改變原有利用類型的非建設用地部分，可由用地單位與涉地的集體經濟組織和農牧民協商補償，或以其他方式有償使用”；三是土地出讓金標準大幅降低。城鎮總體規劃外的未利用地在土地出讓時，可按不低于所在地等別相對應最低標準的10%執行，阿右旗屬15類地，土地出讓金最低標準60元/平方米，10%為6元/平方米，考慮新增費因素，也可按10－12元/平方米標準出讓，費用大幅降低。政策依據：《內蒙古自治區人民政府關于阿拉善盟實施工業用地差別化政策的批復》（內政字〔2012〕238號）明確提出：“原則同意對阿拉善盟內占用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的未利用地，且由土地使用者自行完成土地前期開發，嚴格按照工業用地控制指標節約用地的工業項目，在土地出讓時按不低于所在地等別相對應最低標準的10%執行”；四是可不繳納耕地占用稅。政策依據：《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》第十四條“占用林地、牧草地、農田水利用地、養殖水面以及漁業水域灘涂等其他農用地建房或者從事非農業建設的，比照本條例的規定征收耕地占用稅”。未利用地不在征收范圍，可不繳納耕地占用稅。
（二）調整城鎮土地使用稅稅率。目前，阿右旗城鎮土地使用稅標準為：巴丹吉林鎮、雅布賴鎮3元/平方米，阿敖鎮2元/平方米，且城鎮規劃區內和區外標準一樣，沒有按土地等級確定級差，不夠科學，也不盡合理。考慮到光伏項目大部分布局在城鎮規劃區外，建議參考毗鄰阿右旗的甘肅相關市縣區征收標準，調整土地使用稅稅率，其中：巴丹吉林鎮、雅布賴鎮、阿敖鎮城鎮規劃區內保持原有稅額，巴丹吉林鎮、雅布賴鎮城鎮規劃區之外的土地使用稅稅率調整為1元/平方米，阿敖鎮城鎮規劃區之外的土地使用稅率調整為0.8元/平方米（調整權限應在盟行署）。（周邊甘肅相關市縣（區）土地使用稅標準：《武威市地方稅務局關于武威市三縣一區城鎮土地使用稅稅額調整的方案》確定，涼州區城區土地單位稅額將從現行的每平方米4元、3元、2元增長至10元、8元、6元，三縣城區土地單位稅額將從現行的1.2元、1元統一調整為2元，涼州區武南、黃羊、高壩鎮所在地及工業園區繼續保持原2元的單位稅額，三縣一區其他建制鎮土地單位稅額將從現行的每平方米0.8元增長至1元。金昌市市區4－10元/平方米，雙灣鎮1元/平方米，城關鎮、河西堡鎮、東區工業園2元/平方米，其它建制鎮1元/平方米）。
（三）優化光伏發電項目建設模式。采取與設施農牧業、農牧業綜合開發相結合的模式建設光伏發電項目，所有光伏發電項目要抬高支架，為光伏農牧業一體化開發留足空間，形成立體開發模式。同時，要采取更為科學的施工措施，盡量減少施工對支架下草原的干擾。通過優化建設模式，積極爭取草原監理部門的理解和支持，只征收永久性占地部分的草原植被恢復費，免征光伏組件區等不改變用地現狀區域的草原植被恢復費，降低企業用地成本。
（四）積極爭取國家、自治區清潔能源輸出基地建設項目。緊緊抓住內蒙古加快建設“保障首都、服務華北、面向全國的清潔能源輸出基地”的新機遇，依托風光資源優勢，積極向上爭取，力爭將阿右旗納入國家、自治區清潔能源輸出基地總體規劃，為爭取新能源發展扶持政策以及輸出通道建設打好基礎。
政策爭取和落實需要一定的時間，從阿右旗新能源發展現狀來看，我們已經落后于周邊的金昌、武威、張掖等地區，如果我們仍然被現有的“條條框框”所束縛，我們將有可能錯失“自治區建設清潔能源輸出基地”的大好機遇。鑒于此，為了在政策爭取期間做好光伏項目建設，建議參照甘肅、寧夏光伏發電的做法，準確把握并靈活使用光伏發電用地政策，推動阿右旗光伏發電項目加快發展。
第一，采用“征租結合”模式，解決光伏發電項目用地。“征租結合”是解決光伏發電用地問題的主流模式，光伏組件區等不改變原有利用類型的區域可采取租賃的方式有償使用，升壓站、電控樓、辦公樓等永久性占地部分依法辦理征轉用地手續。建議現階段阿右旗光伏發電項目用地也采取“征租結合”模式，盡可能降低用地成本，幫助光伏企業化解用地矛盾。
第二，按照光伏發電項目永久性占地面積征收耕地占用稅、城鎮土地使用稅及草原植被恢復費。考慮到光伏發電項目占地面積大，而阿右旗耕地占用稅、城鎮土地使用稅及草原植被恢復費標準相對較高的實際，建議采取只對永久性占地部分征收稅費的辦法，使阿右旗光伏發電用地成本與周邊地區基本持平，降低企業用地成本，增強阿右旗光伏發電的綜合競爭力。以5萬千瓦光伏發電項目為例，占地面積1800畝，永久性占地面積約30畝（2萬平方米），按此面積測算，需一次性繳納土地出讓金126萬元，集體及農牧民安置補償費0.82萬元，耕地占用稅60萬元，草原植被恢復費7.5萬元，每年繳納城鎮土地使用稅6萬元，總體成本在可控范圍之內。為保障不因變通執行政策減少地方財政收入，政府可對企業租賃土地的費用進行宏觀調控，當前可適當降低費用，給予企業更多優惠，吸引光伏企業來阿右旗投資，推動當地光伏發電項目加快發展。隨著光伏發電項目的逐步推進，可適當提高租賃標準，比如，寧夏一些地區已將租賃標準提高到每年70元/畝（阿右旗目前為每年15元/畝左右），溢價部分可作為政府發展光伏發電項目的收益。
為充分發揮風光資源優勢，加快阿右旗清潔能源基地建設，根據自治區“8337”發展戰略和區、盟新能源發展總體規劃，阿右旗提出了新能源發展主要目標：風力發電2020年裝機容量達到300萬千瓦，2030年裝機容量達到1300萬千瓦；光伏發電2020年裝機容量達到60萬千瓦，2030年裝機容量達到300萬千瓦。但受各方面因素制約，阿右旗新能源發展相對遲緩，截至目前，全旗僅建成風力發電項目1個4.95萬千瓦，建成光伏發電項目1個1萬千瓦，在建光伏發電項目2處7萬千瓦，建成、在建和擬建的新能源發電項目少，規模小，發展水平不高。分析原因，除當地沒有可依托的輸出通道、自身消納能力弱等方面的原因外，沒有配套的新能源用地政策也是一個主要的制約瓶頸。風電項目占地面積不大，已通過“點征面控”的辦法基本解決了用地問題，光伏發電項目占地面積大（約450畝/萬千瓦），用地問題尤為突出，如果解決不好，將會直接影響光伏發電項目在阿右旗的快速健康發展。
一、阿右旗光伏發電項目用地問題分析
阿右旗是傳統牧區，土地利用總體規劃中，牧草地面積大，特別是在距離變電站近，接入條件好，適宜建設光伏發電的區域，基本上都是牧草地，無法享受國家、自治區已出臺的關于光伏發電項目使用戈壁、荒灘等未利用地的優惠政策，企業用地成本高，預期收益低，影響了企業投資的積極性。直接使用牧草地，光伏發電企業用地費用主要有以下幾方面（以5萬千瓦光伏發電項目占地1800畝為例說明）：
（一）土地出讓金：由于光伏發電項目大多占用牧草地，根據目前國家、自治區政策，無法進行土地租賃，只能按常規工業項目用地進行征轉，通過招拍掛程序出讓。5萬千瓦光伏發電項目占地約1800畝，由于占地面積大，大規模發展光伏發電項目用地指標很難保障；即使有用地指標，按2014年阿右旗工業項目用地的平均標準63元/平方米計算，僅土地出讓金一項就達7560萬元，企業很難承受。
（二）集體和農牧民安置補償費：阿右旗征地片區劃分為四類，征地標準為225－272元/畝，征轉1800畝土地需補償嘎查和農牧民40.5－49萬元。
（三）耕地占用稅：阿右旗耕地占用稅標準為30元/平方米，從2014年12月18日起，牧草地按耕地標準全額征收耕地占用稅（原來牧草地按耕地標準的70%征收），占地1800畝需繳納耕地占用稅3600萬元。
（四）草原植被恢復費：占用基本草原植被恢復費標準2500元/畝，其它草原1500元/畝，阿右旗光伏項目大部分占用基本草原，1800畝草原植被恢復費為450萬元。
（五）城鎮土地使用稅：阿右旗城鎮土地使用稅標準偏高，其中：巴丹吉林鎮、雅布賴鎮3元/平方米，阿敖鎮2元/平方米，目前，阿右旗光伏項目基本布局在巴丹吉林鎮、雅布賴鎮。1800畝地需繳納城鎮土地使用稅360萬元/年。
上述稅費中前4項為一次性費用，總計約11659萬元，第5項城鎮土地使用稅需每年納繳，稅額為360萬元。5萬千瓦光伏項目的平均收益，無法承受如此高的用地成本。
二、阿右旗光伏發電項目用地的對策建議
針對阿右旗光伏發電項目用地方面存在的主要問題，根據阿右旗的實際情況，借鑒甘肅、寧夏等地區的做法和經驗，現就阿右旗光伏發電項目的用地政策提出以下對策和建議。
（一）適時調整土地利用總體規劃。根據自治區、阿盟以及阿右旗的光伏發電總體規劃，按照規劃光伏發電項目的開發時序，逐步將光伏發電項目用地由牧草地調整為未利用地，為光伏產業開發掃除最大的障礙。在調整規劃過程中，發改、國土、林業等部門要統籌協調，做好土地規劃中各類用地面積的總體平衡，不能因規劃調整減少牧草地面積，影響農牧業和農牧民的收益。
將光伏發電項目用地由牧草地調整為未利用地后，我們將在光伏發電項目用地方面擁有更為靈活的政策空間。一是可采取劃撥方式供地。政策依據：《國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見》（國發〔2013〕24號）明確提出：“光伏發電項目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續后，可采取劃撥方式供地”；二是可采取“征租結合”的用地模式。光伏組件區等不改變原有利用類型的區域可采取租賃的方式有償使用，升壓站、電控樓、辦公樓等永久性占地部分依法辦理征轉用地手續。5萬千瓦光伏發電項目永久性占地部分不超過30畝，僅占項目總面積的1.7%，企業可以承受。政策依據：1.《國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見》（國發〔2013〕24號）明確提出：“對利用戈壁荒灘等未利用土地建設光伏發電項目的，在土地規劃、計劃安排時予以適度傾斜，不涉及轉用的，可不占用土地年度計劃指標。探索采用租賃國有未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本”；2.《內蒙古自治區辦公廳關于貫徹落實國土資源部支持自治區經濟社會發展有關措施的通知》（內政辦發〔2011〕144號）明確提出：“利用未利用地發展清潔能源等項目的，需轉為建設用地部分，應當依法辦理用地手續；不改變原有利用類型的非建設用地部分，可由用地單位與涉地的集體經濟組織和農牧民協商補償，或以其他方式有償使用”；三是土地出讓金標準大幅降低。城鎮總體規劃外的未利用地在土地出讓時，可按不低于所在地等別相對應最低標準的10%執行，阿右旗屬15類地，土地出讓金最低標準60元/平方米，10%為6元/平方米，考慮新增費因素，也可按10－12元/平方米標準出讓，費用大幅降低。政策依據：《內蒙古自治區人民政府關于阿拉善盟實施工業用地差別化政策的批復》（內政字〔2012〕238號）明確提出：“原則同意對阿拉善盟內占用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的未利用地，且由土地使用者自行完成土地前期開發，嚴格按照工業用地控制指標節約用地的工業項目，在土地出讓時按不低于所在地等別相對應最低標準的10%執行”；四是可不繳納耕地占用稅。政策依據：《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》第十四條“占用林地、牧草地、農田水利用地、養殖水面以及漁業水域灘涂等其他農用地建房或者從事非農業建設的，比照本條例的規定征收耕地占用稅”。未利用地不在征收范圍，可不繳納耕地占用稅。
（二）調整城鎮土地使用稅稅率。目前，阿右旗城鎮土地使用稅標準為：巴丹吉林鎮、雅布賴鎮3元/平方米，阿敖鎮2元/平方米，且城鎮規劃區內和區外標準一樣，沒有按土地等級確定級差，不夠科學，也不盡合理。考慮到光伏項目大部分布局在城鎮規劃區外，建議參考毗鄰阿右旗的甘肅相關市縣區征收標準，調整土地使用稅稅率，其中：巴丹吉林鎮、雅布賴鎮、阿敖鎮城鎮規劃區內保持原有稅額，巴丹吉林鎮、雅布賴鎮城鎮規劃區之外的土地使用稅稅率調整為1元/平方米，阿敖鎮城鎮規劃區之外的土地使用稅率調整為0.8元/平方米（調整權限應在盟行署）。（周邊甘肅相關市縣（區）土地使用稅標準：《武威市地方稅務局關于武威市三縣一區城鎮土地使用稅稅額調整的方案》確定，涼州區城區土地單位稅額將從現行的每平方米4元、3元、2元增長至10元、8元、6元，三縣城區土地單位稅額將從現行的1.2元、1元統一調整為2元，涼州區武南、黃羊、高壩鎮所在地及工業園區繼續保持原2元的單位稅額，三縣一區其他建制鎮土地單位稅額將從現行的每平方米0.8元增長至1元。金昌市市區4－10元/平方米，雙灣鎮1元/平方米，城關鎮、河西堡鎮、東區工業園2元/平方米，其它建制鎮1元/平方米）。
（三）優化光伏發電項目建設模式。采取與設施農牧業、農牧業綜合開發相結合的模式建設光伏發電項目，所有光伏發電項目要抬高支架，為光伏農牧業一體化開發留足空間，形成立體開發模式。同時，要采取更為科學的施工措施，盡量減少施工對支架下草原的干擾。通過優化建設模式，積極爭取草原監理部門的理解和支持，只征收永久性占地部分的草原植被恢復費，免征光伏組件區等不改變用地現狀區域的草原植被恢復費，降低企業用地成本。
（四）積極爭取國家、自治區清潔能源輸出基地建設項目。緊緊抓住內蒙古加快建設“保障首都、服務華北、面向全國的清潔能源輸出基地”的新機遇，依托風光資源優勢，積極向上爭取，力爭將阿右旗納入國家、自治區清潔能源輸出基地總體規劃，為爭取新能源發展扶持政策以及輸出通道建設打好基礎。
政策爭取和落實需要一定的時間，從阿右旗新能源發展現狀來看，我們已經落后于周邊的金昌、武威、張掖等地區，如果我們仍然被現有的“條條框框”所束縛，我們將有可能錯失“自治區建設清潔能源輸出基地”的大好機遇。鑒于此，為了在政策爭取期間做好光伏項目建設，建議參照甘肅、寧夏光伏發電的做法，準確把握并靈活使用光伏發電用地政策，推動阿右旗光伏發電項目加快發展。
第一，采用“征租結合”模式，解決光伏發電項目用地。“征租結合”是解決光伏發電用地問題的主流模式，光伏組件區等不改變原有利用類型的區域可采取租賃的方式有償使用，升壓站、電控樓、辦公樓等永久性占地部分依法辦理征轉用地手續。建議現階段阿右旗光伏發電項目用地也采取“征租結合”模式，盡可能降低用地成本，幫助光伏企業化解用地矛盾。
第二，按照光伏發電項目永久性占地面積征收耕地占用稅、城鎮土地使用稅及草原植被恢復費。考慮到光伏發電項目占地面積大，而阿右旗耕地占用稅、城鎮土地使用稅及草原植被恢復費標準相對較高的實際，建議采取只對永久性占地部分征收稅費的辦法，使阿右旗光伏發電用地成本與周邊地區基本持平，降低企業用地成本，增強阿右旗光伏發電的綜合競爭力。以5萬千瓦光伏發電項目為例，占地面積1800畝，永久性占地面積約30畝（2萬平方米），按此面積測算，需一次性繳納土地出讓金126萬元，集體及農牧民安置補償費0.82萬元，耕地占用稅60萬元，草原植被恢復費7.5萬元，每年繳納城鎮土地使用稅6萬元，總體成本在可控范圍之內。為保障不因變通執行政策減少地方財政收入，政府可對企業租賃土地的費用進行宏觀調控，當前可適當降低費用，給予企業更多優惠，吸引光伏企業來阿右旗投資，推動當地光伏發電項目加快發展。隨著光伏發電項目的逐步推進，可適當提高租賃標準，比如，寧夏一些地區已將租賃標準提高到每年70元/畝（阿右旗目前為每年15元/畝左右），溢價部分可作為政府發展光伏發電項目的收益。
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