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近日，國土資源部、發展改革委、科技部、工業和信息化部、住房城鄉建設部、商務部印發《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》國土資規〔2015〕5號，文件有效期自發布之日起8年。
文件明確指出：采取差別化用地政策支持新業態發展。光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案；對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。對建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理。新能源汽車充電設施、移動通信基站等用地面積小、需多點分布的新產業配套基礎設施，可采取配建方式供地。在供應其他相關建設項目用地時，將配建要求納入土地使用條件，土地供應后，由相關權利人依法明確配套設施用地產權關系；鼓勵新產業小型配套設施依法取得地役權進行建設。
這一文件的出臺，是國土資源部門認識新常態、適應新常態、引領新常態的主動作為；是落實黨中央、國務院促進新產業新業態發展、推進大眾創業萬眾創新新要求的具體體現；是認真履行國土資源職責新定位，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變和結構優化的重大舉施。文件的實施，將對穩增長、促改革、調結構、惠民生產生積極的推動作用。
一、出臺背景
(一)落實新要求。2014年中央經濟工作會議指出，認識新常態、適應新常態、引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯；要努力保持經濟穩定增長，逐步增強戰略性新興產業和服務業的支撐作用。李克強總理在今年《政府工作報告》中強調，要主動適應和引領經濟發展新常態，堅持不懈依靠改革推動科學發展，推動大眾創業、萬眾創新，推動產業結構邁向中高端，“把一批新興產業培育成主導產業”。2013年以來，黨中央、國務院先后下發文件，對生產性服務業、科技服務業、文化創意和設計服務與相關產業融合發展、《中國制造2025》、發展信息產業新業態、“互聯網+”行動計劃等新產業、新業態做出了系統部署，這些都對土地資源利用和管理工作提出了新要求，需要全面統籌落實。
(二)適應新需求。新產業涉及行業眾多，新業態、新模式不斷涌現。以戰略性新興產業為例，根據《戰略性新興產業重點產品和相關服務指導目錄》和《戰略性新興產業分類(2012)》(試行)，戰略性新興產業7個重點產業對應著國民經濟行業359個類別、3100項產品與服務。調研顯示，新產業新業態在用地上主要有五個特點：一是用地布局以園區集中模式為主，且普遍呈現出產學研密切合作、高度融合的特點；二是研發、制造、服務活動融合度高，多種用地類型混合，功能密不可分；三是以研發、高技術服務為主要內容的高端技術型人才，對工作環境要求的多元化、個性化特征明顯；四是新產業、新業態中的中小微企業多，一般需要經歷“研發—孵化—產業化”的過程，用地期限存在不確定性；五是新產業、新業態中的企業和項目，在不同發展時期，用地規模大小不一，階段性特征明顯。基于以上特征，為支持新產業、新業態發展，需在堅持依法行政和建設法治國土要求下，進一步改革創新，完善土地政策，適應產業發展新需求。
(三)履行新定位。2014年，國土資源部按照黨中央、國務院的決策部署，確立了“盡職盡責保護國土資源、節約集約利用國土資源、盡心盡力維護群眾權益”的職責新定位，要求努力把握新常態給國土資源管理工作帶來的機遇和挑戰，觀念上要主動適應，認識上要盡快到位，方法上要抓緊改進，工作上要更加得力，走出一條新常態下國土資源事業改革發展新路，圍繞經濟發展保持中高速增長、結構調整邁向中高端水平目標，以更加有力的措施服務宏觀調控、推動結構調整、促進經濟穩定增長。因此，研究制定促進新產業、新業態發展壯大和推進大眾創業、萬眾創新的用地支持政策，成為國土資源部認真落實中央產業發展新要求、主動適應產業用地新需求、全面履行職責新定位的一項重要具體措施。
二、加大新產業新業態用地支持力度
(一)積極保障新產業發展用地。新產業、新業態是競爭高地，是轉變經濟發展方式和推動產業結構邁向中高端的關鍵。確保新產業、新業態發展用地，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變和結構調整是國土資源管理職責所在。因此，文件重點提出三項用地保障措施。一是明確保障范圍。隨著創新驅動發展戰略的加快實施，對不斷涌現的新產業、新業態，文件提出，不僅要重點保障當前國家鼓勵發展的戰略性新興產業、《中國制造2025》、“互聯網+”等新產業用地，對于今后國家鼓勵發展的新產業、新業態，各地也可結合地方實際，納入重點保障范圍。二是優先安排新產業用地供應。以“先存量、后增量”的原則，優先安排新產業用地供應。對新產業發展快、用地集約且需求大的地區，可適度增加年度新增建設用地指標。三是明確新產業、新業態用地類型。對于典型類型的新產業、新業態建設項目，文件明確了其落實用地的土地用途。對于土地用途不明確的，文件設計了工作程序，可由縣級以上城鄉規劃部門會同國土資源等相關部門論證明確新業態項目土地用途，在現有國家城市用地分類的基礎上以制定地方標準的形式予以明確，并向社會公開后實施。
(二)多種方式供應新產業用地。為適應新產業中小企業多、起步階段競爭力弱、用地期限不確定及在不同發展時期用地規模差別大等特征，文件在土地供應方式方面提出了差別化支持措施。一是鼓勵以租賃方式或先租后讓、租讓結合方式供應土地，租賃方式有利于減輕中小企業一次性繳納土地出讓價款的資金壓力，先租后讓、租讓結合方式有利于較好適應已進入產業化發展階段、有一定競爭實力但市場前景尚不明朗的新產業企業的用地特點，也有利于土地的節約集約利用。實行先租后讓、租讓結合的項目，需以招標拍賣掛牌方式供應土地的，可在租賃供應時實施招標拍賣掛牌程序，租賃期滿符合條件擬轉為出讓土地的，根據《協議出讓國有土地使用權規范》，可以協議方式辦理出讓手續。二是在堅持發揮土地資源市場化配置決定性作用的同時，進一步發揮土地供應的政策引導作用，允許在不排除多個市場主體競爭的前提下，將產業類型、生產技術、產業標準、產品品質要求作為土地供應前置條件，同時加強對相應前置條件落實的監管。
(三)差別化保障新業態用地。隨著經濟發展和科技進步，新業態的多樣化用地需求日益旺盛。對此，依據相關法律和國務院規定，文件提出了政策措施，引導光伏、風力發電等產業項目使用未利用土地；對新能源汽車充電設施、移動通信基站等用地面積小、需多點分布的新產業配套基礎設施用地，除支持采取配建方式落實用地外，文件還將依法設立地役權作為一種重要的用地方式予以推行。地役權作為《物權法》確立的用益物權，充分體現了市場配置、節約集約原則，操作簡便易行，在《國務院辦公廳關于加快新能源汽車推廣應用的指導意見》(國辦發〔2014〕35號)文件中首次應用，取得了較好效果，此次予以了進一步推廣。
(四)鼓勵盤活利用現有用地。推動產業結構邁向中高端、實施創新驅動發展戰略，現有企事業單位是重點；以土地利用方式轉變促進產業結構調整，提高節約集約用地水平，盤活利用現有建設用地是重點；從眾創空間建設實踐和國家政策要求看，主要利用現有房產、土地是重點。因此，按照黨中央、國務院關于支持制造業邁向中高端、發展生產性及科技服務業、鼓勵建設創新創業平臺、實施“互聯網+”計劃、科研院所企業化改革等重大決策部署，依據國務院支持服務業、國有企業改革的相關用地政策，對盤活利用現有用地發展新產業新業態的政策進行了細化和具體化。對傳統工業轉為先進制造業或與生產性服務業融合發展、工業企業和科研機構整體或部分轉型為生產性服務業、興辦創客空間、發展“互聯網+”業務的，給予其使用的現有土地用途和權利一定的轉換過渡期，以促進產業結構轉型平穩過渡。對依托國家實驗室等現有科研設施構建創新平臺的，因其屬于現有設施開放和高效使用，主體功能未發生變化，允許其繼續保持土地原用途和權利類型不變。科研院所企業化改革，既屬于創新驅動發展戰略的重要內容，也屬于事業單位改制的重要內容，因此允許其按國有企業改制政策進行土地資產處置。
(五)引導新產業集聚發展。集聚既是新產業發展的客觀規律，也是節約集約用地的重要方式，黨中央、國務院有明確要求，地方有廣泛實踐。文件據此進一步提出了政策措施，對開發區、產業集聚區的重點企業，在科研項目等資金安排上予以支持，支持以產業鏈為紐帶集中布局新產業；通過集中規劃建設生產和研發用房、給予租金補貼、鼓勵盤活存量房產等途徑，滿足中小企業創業經營場所需求，保障中小企業發展空間；適應新產業發展需求，借鑒國外經驗，總結地方實踐，允許工業用地兼容一定比例的生產性服務設施、科教用地兼容一定比例的科技和生活服務設施，發揮土地復合利用效益；根據新型城鎮化要求，推動單一生產功能開發區、產業集聚區走向產城融合，為大眾創業、萬眾創新和新產業、新業態發展營造便利、良好的生產和生活環境。
三、完善新產業用地監管
(一)建立部門聯動機制。新產業新業態用地政策的落實，部門聯動是關鍵。文件重點提出兩項措施，一是為確保新產業、新業態發展新供用地落實，進一步細化了土地供應計劃管理方式，明確由投資、產業部門提出新產業發展用地需求，城鄉規劃部門提出用地布局、建設時序意見，國土資源部門編制和落實土地供應計劃；二是為提高過渡期政策的針對性和可操作性，準確界定政策適用對象，由投資和產業部門提供證明，作為國土資源部門執行政策的依據。
(二)建立共同監管機制。為確保土地供應后和過渡期政策實施后，用地單位能夠嚴格執行與土地利用相關的產業發展要求，文件重點提出三項措施，一是土地供應時提出產業類型等相關要求作為供應條件的，土地成交后，提出要求的部門應要求土地使用權取得人提交項目用地產業發展承諾書，并對承諾書的履行進行監督；二是利用現有建設用地興辦新產業新業態項目的，由提出證明文件的政府部門對其經營方向進行監管；三是明確監管方式，通過建立定期核驗評估制度，切實履行政府部門的監管職責。
文件明確指出：采取差別化用地政策支持新業態發展。光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案；對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。對建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理。新能源汽車充電設施、移動通信基站等用地面積小、需多點分布的新產業配套基礎設施，可采取配建方式供地。在供應其他相關建設項目用地時，將配建要求納入土地使用條件，土地供應后，由相關權利人依法明確配套設施用地產權關系；鼓勵新產業小型配套設施依法取得地役權進行建設。
這一文件的出臺，是國土資源部門認識新常態、適應新常態、引領新常態的主動作為；是落實黨中央、國務院促進新產業新業態發展、推進大眾創業萬眾創新新要求的具體體現；是認真履行國土資源職責新定位，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變和結構優化的重大舉施。文件的實施，將對穩增長、促改革、調結構、惠民生產生積極的推動作用。
一、出臺背景
(一)落實新要求。2014年中央經濟工作會議指出，認識新常態、適應新常態、引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯；要努力保持經濟穩定增長，逐步增強戰略性新興產業和服務業的支撐作用。李克強總理在今年《政府工作報告》中強調，要主動適應和引領經濟發展新常態，堅持不懈依靠改革推動科學發展，推動大眾創業、萬眾創新，推動產業結構邁向中高端，“把一批新興產業培育成主導產業”。2013年以來，黨中央、國務院先后下發文件，對生產性服務業、科技服務業、文化創意和設計服務與相關產業融合發展、《中國制造2025》、發展信息產業新業態、“互聯網+”行動計劃等新產業、新業態做出了系統部署，這些都對土地資源利用和管理工作提出了新要求，需要全面統籌落實。
(二)適應新需求。新產業涉及行業眾多，新業態、新模式不斷涌現。以戰略性新興產業為例，根據《戰略性新興產業重點產品和相關服務指導目錄》和《戰略性新興產業分類(2012)》(試行)，戰略性新興產業7個重點產業對應著國民經濟行業359個類別、3100項產品與服務。調研顯示，新產業新業態在用地上主要有五個特點：一是用地布局以園區集中模式為主，且普遍呈現出產學研密切合作、高度融合的特點；二是研發、制造、服務活動融合度高，多種用地類型混合，功能密不可分；三是以研發、高技術服務為主要內容的高端技術型人才，對工作環境要求的多元化、個性化特征明顯；四是新產業、新業態中的中小微企業多，一般需要經歷“研發—孵化—產業化”的過程，用地期限存在不確定性；五是新產業、新業態中的企業和項目，在不同發展時期，用地規模大小不一，階段性特征明顯。基于以上特征，為支持新產業、新業態發展，需在堅持依法行政和建設法治國土要求下，進一步改革創新，完善土地政策，適應產業發展新需求。
(三)履行新定位。2014年，國土資源部按照黨中央、國務院的決策部署，確立了“盡職盡責保護國土資源、節約集約利用國土資源、盡心盡力維護群眾權益”的職責新定位，要求努力把握新常態給國土資源管理工作帶來的機遇和挑戰，觀念上要主動適應，認識上要盡快到位，方法上要抓緊改進，工作上要更加得力，走出一條新常態下國土資源事業改革發展新路，圍繞經濟發展保持中高速增長、結構調整邁向中高端水平目標，以更加有力的措施服務宏觀調控、推動結構調整、促進經濟穩定增長。因此，研究制定促進新產業、新業態發展壯大和推進大眾創業、萬眾創新的用地支持政策，成為國土資源部認真落實中央產業發展新要求、主動適應產業用地新需求、全面履行職責新定位的一項重要具體措施。
二、加大新產業新業態用地支持力度
(一)積極保障新產業發展用地。新產業、新業態是競爭高地，是轉變經濟發展方式和推動產業結構邁向中高端的關鍵。確保新產業、新業態發展用地，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變和結構調整是國土資源管理職責所在。因此，文件重點提出三項用地保障措施。一是明確保障范圍。隨著創新驅動發展戰略的加快實施，對不斷涌現的新產業、新業態，文件提出，不僅要重點保障當前國家鼓勵發展的戰略性新興產業、《中國制造2025》、“互聯網+”等新產業用地，對于今后國家鼓勵發展的新產業、新業態，各地也可結合地方實際，納入重點保障范圍。二是優先安排新產業用地供應。以“先存量、后增量”的原則，優先安排新產業用地供應。對新產業發展快、用地集約且需求大的地區，可適度增加年度新增建設用地指標。三是明確新產業、新業態用地類型。對于典型類型的新產業、新業態建設項目，文件明確了其落實用地的土地用途。對于土地用途不明確的，文件設計了工作程序，可由縣級以上城鄉規劃部門會同國土資源等相關部門論證明確新業態項目土地用途，在現有國家城市用地分類的基礎上以制定地方標準的形式予以明確，并向社會公開后實施。
(二)多種方式供應新產業用地。為適應新產業中小企業多、起步階段競爭力弱、用地期限不確定及在不同發展時期用地規模差別大等特征，文件在土地供應方式方面提出了差別化支持措施。一是鼓勵以租賃方式或先租后讓、租讓結合方式供應土地，租賃方式有利于減輕中小企業一次性繳納土地出讓價款的資金壓力，先租后讓、租讓結合方式有利于較好適應已進入產業化發展階段、有一定競爭實力但市場前景尚不明朗的新產業企業的用地特點，也有利于土地的節約集約利用。實行先租后讓、租讓結合的項目，需以招標拍賣掛牌方式供應土地的，可在租賃供應時實施招標拍賣掛牌程序，租賃期滿符合條件擬轉為出讓土地的，根據《協議出讓國有土地使用權規范》，可以協議方式辦理出讓手續。二是在堅持發揮土地資源市場化配置決定性作用的同時，進一步發揮土地供應的政策引導作用，允許在不排除多個市場主體競爭的前提下，將產業類型、生產技術、產業標準、產品品質要求作為土地供應前置條件，同時加強對相應前置條件落實的監管。
(三)差別化保障新業態用地。隨著經濟發展和科技進步，新業態的多樣化用地需求日益旺盛。對此，依據相關法律和國務院規定，文件提出了政策措施，引導光伏、風力發電等產業項目使用未利用土地；對新能源汽車充電設施、移動通信基站等用地面積小、需多點分布的新產業配套基礎設施用地，除支持采取配建方式落實用地外，文件還將依法設立地役權作為一種重要的用地方式予以推行。地役權作為《物權法》確立的用益物權，充分體現了市場配置、節約集約原則，操作簡便易行，在《國務院辦公廳關于加快新能源汽車推廣應用的指導意見》(國辦發〔2014〕35號)文件中首次應用，取得了較好效果，此次予以了進一步推廣。
(四)鼓勵盤活利用現有用地。推動產業結構邁向中高端、實施創新驅動發展戰略，現有企事業單位是重點；以土地利用方式轉變促進產業結構調整，提高節約集約用地水平，盤活利用現有建設用地是重點；從眾創空間建設實踐和國家政策要求看，主要利用現有房產、土地是重點。因此，按照黨中央、國務院關于支持制造業邁向中高端、發展生產性及科技服務業、鼓勵建設創新創業平臺、實施“互聯網+”計劃、科研院所企業化改革等重大決策部署，依據國務院支持服務業、國有企業改革的相關用地政策，對盤活利用現有用地發展新產業新業態的政策進行了細化和具體化。對傳統工業轉為先進制造業或與生產性服務業融合發展、工業企業和科研機構整體或部分轉型為生產性服務業、興辦創客空間、發展“互聯網+”業務的，給予其使用的現有土地用途和權利一定的轉換過渡期，以促進產業結構轉型平穩過渡。對依托國家實驗室等現有科研設施構建創新平臺的，因其屬于現有設施開放和高效使用，主體功能未發生變化，允許其繼續保持土地原用途和權利類型不變。科研院所企業化改革，既屬于創新驅動發展戰略的重要內容，也屬于事業單位改制的重要內容，因此允許其按國有企業改制政策進行土地資產處置。
(五)引導新產業集聚發展。集聚既是新產業發展的客觀規律，也是節約集約用地的重要方式，黨中央、國務院有明確要求，地方有廣泛實踐。文件據此進一步提出了政策措施，對開發區、產業集聚區的重點企業，在科研項目等資金安排上予以支持，支持以產業鏈為紐帶集中布局新產業；通過集中規劃建設生產和研發用房、給予租金補貼、鼓勵盤活存量房產等途徑，滿足中小企業創業經營場所需求，保障中小企業發展空間；適應新產業發展需求，借鑒國外經驗，總結地方實踐，允許工業用地兼容一定比例的生產性服務設施、科教用地兼容一定比例的科技和生活服務設施，發揮土地復合利用效益；根據新型城鎮化要求，推動單一生產功能開發區、產業集聚區走向產城融合，為大眾創業、萬眾創新和新產業、新業態發展營造便利、良好的生產和生活環境。
三、完善新產業用地監管
(一)建立部門聯動機制。新產業新業態用地政策的落實，部門聯動是關鍵。文件重點提出兩項措施，一是為確保新產業、新業態發展新供用地落實，進一步細化了土地供應計劃管理方式，明確由投資、產業部門提出新產業發展用地需求，城鄉規劃部門提出用地布局、建設時序意見，國土資源部門編制和落實土地供應計劃；二是為提高過渡期政策的針對性和可操作性，準確界定政策適用對象，由投資和產業部門提供證明，作為國土資源部門執行政策的依據。
(二)建立共同監管機制。為確保土地供應后和過渡期政策實施后，用地單位能夠嚴格執行與土地利用相關的產業發展要求，文件重點提出三項措施，一是土地供應時提出產業類型等相關要求作為供應條件的，土地成交后，提出要求的部門應要求土地使用權取得人提交項目用地產業發展承諾書，并對承諾書的履行進行監督；二是利用現有建設用地興辦新產業新業態項目的，由提出證明文件的政府部門對其經營方向進行監管；三是明確監管方式，通過建立定期核驗評估制度，切實履行政府部門的監管職責。
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