農業光伏是光伏領域新興的一種新型模式，基礎是對農業土地的合理利用。土地是稀缺資源，土地的非農領域企業的參與流轉，已經引起重視和注意，2015年4月14日四部委聯合出臺《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見意見》，其主要目的是引導工商資本有序進入農業，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力和農業生態。

一方面工商資本可以帶來資金、技術和先進的經營模式，加快傳統農業改造和現代農業建設；另一方面，工商資本長時間、大面積租賃農地，容易擠占農民就業空間，加劇耕地非糧化、非農化傾向。下面對《意見》內容進行解讀。

一、《意見》主要內容提煉

1.農業領域開始關注非農領域資本對農業，要求企業保護土地

由于中國土地資源的局限性，很多行業發展受土地所限，其他非農領域的資本逐漸對農業領域滲透，在參與過程中，很多企業往往非農出身，加劇耕地“非糧化”“非農化”傾向，存在不少風險隱患，使中央開始重視。《意見》引導工商資本增強社會責任，鼓勵開展農業環境治理和生態修復，在生產發展中切實保護耕地等農業資源。

堅持最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田，切實保障農地農用。堅持事中控制，對改變用途的，制定相關追責機制。

2.關注農民利益

農民的根本是土地，《意見》更關注在土地流轉后，企業經營的“去農民化”問題，農民無法得到土地流轉后帶來的就業推動作用，形成新的失業人口，無法分享產業增值收益。希望實現合理分工、互利共贏，企業帶動農民共同致富。

工商資本租賃農地應先付租金、后用地。各地可按照流入方繳納為主、政府適當補助的原則，建立健全租賃農地風險保障金制度，用于防范承包農戶權益受損。

3.鼓勵推動農業現代化

希望非農領域的工商資本在進入農業領域之后，可以帶動農業在高科技、從事農產品加工流通和農業社會化服務，把產業鏈、價值鏈、供應鏈等現代經營理念和產業組織方式引入農業，推動傳統農業加速向現代農業轉型升級。

4.規定租賃時間面積上限

《意見》對租賃時間面積進行上限控制，要求各地應綜合考慮人均耕地狀況、城鎮化進程和農村勞動力轉移規模、農業科技進步和生產手段改進程度、農業社會化服務水平等因素確定上限。既可以確定本行政區域內工商資本租賃農地面積占承包耕地總面積比例上限，也可以確定單個企業（組織或個人）租賃農地面積上限。

5.確定備案制

以鄉鎮、縣（市）為主建立農村土地經營權流轉分級備案制度。備案事項應包括農地租賃合同、農地使用情況等內容。對租賃農地超過當地上限控制標準或者涉及整村整組流轉的，要作為備案重點，提出明確要求。對租地超過縣級備案標準的，應在市（地）一級備案，超大規模的應在省一級備案。要通過備案審查準確掌握工商資本租地情況，以利更好實施監督。

6.土地流轉民主自愿原則

嚴禁工商資本借政府或基層組織通過下指標、定任務等方式強迫農戶流轉農地，凡是整村整組流轉的，必須經全體農戶書面委托，不能以少數服從多數的名義，將農戶承包地集中對外招商經營，防止強迫命令，搞一刀切，防止少數基層干部私相授受，謀取私利。對工商資本租賃農地，要指導其與農戶簽訂規范的流轉合同。流轉合同中應明確土地流轉用途、風險保障、土地復墾、能否抵押擔保和再流轉，以及違約責任等事項。加強流轉合同的履約監督，建立健全糾紛調解仲裁體系，引導流轉雙方依法依規解決流轉矛盾。

二、光伏企業投資開發前期農業板塊需要注意的問題

1.關注政策總體導向

出臺這一《意見》并不意味著鼓勵工商資本下鄉搞農業的政策有所調整。歡迎和鼓勵工商資本下鄉，這個政策是一貫的、明確的。政策鼓勵工商資本租賃農地通過公開市場規范進行，而不是以行政推動的方式、暗箱操作的方式租地。強化租賃農地的用途管制、禁止對農業資源掠奪式開發。

2.關注農業

光伏農業的投資方多為電力投資商，在投資的決策階段，往往更關注光伏收益怎樣，對農業外行。忽視農業部分的設計，收益。故在項目前期，光伏農業投資商應更多關注農業，切實想做好農業，并確定農業與光伏的主輔地位。

3、光、農發揮優勢共贏互利

光伏在與農業結合時，可與農業部分相結合，發揮光伏組件擋光、防雨、防災的功能設計優勢，使農業增產增效，加速農業的產業化經營，加入現代經營理念，規模化養殖等適合企業化經營的現代種養業。達到光伏支持農業，農業反哺光伏的作用。

4、愛惜土地、關注農民

在生產發展中切實保護耕地等農業資源，不發生占用基本農田及其他毀壞種植條件的行為。有限開放利用農村“四荒”土地，達到優化土地的功能，甚至可以對原有土地進行改良，升級。

關注流轉土地后的農民，采用合作模式，或者返聘雇傭等，增加農戶收入，使農戶在土地流轉中，獲得紅利。