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在正在舉行的全國兩會上，由全國政協(xié)委員、協(xié)鑫集團董事長朱共山發(fā)起，中國核工業(yè)建設集團公司董事長王壽君、中國工程院院士甘曉華等31名全國政協(xié)委員聯(lián)名提交了《關于理順光伏項目用地管理、土地稅費等相關問題的建議》的提案。提出，作為理想的清潔能源，近年來光伏發(fā)電發(fā)展迅速，但光伏發(fā)電項目用地成為制約光伏發(fā)電項目推進的主要障礙，需要包括土地管理等相關部門完善用地審批管理方面的政策，以更好促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。
【行業(yè)遇到的問題】
一、國土資源缺乏統(tǒng)一管理和標準界定
從政府部門對國土資源的管理范圍的維度劃分，國土資源分別由國土、地質(zhì)、水利、氣象、林業(yè)、旅游、交通、軍事等政府部門或有權機構(gòu)進行行政管轄。目前國土管理部門和林業(yè)管理部門尚未實現(xiàn)“一張圖”管理，所以針對同一地塊的“土地性質(zhì)”，需要向兩個政府部門核實確認。
此外，企業(yè)在向國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門溝通確認“土地性質(zhì)”的同時，還要從規(guī)劃、用途管制角度進行再次確認，使得項目投資開發(fā)周期延長。國土資源缺乏統(tǒng)一管理和標準界定，亟待解決。
二、光伏發(fā)電項目用地政策應予以“松綁”
國土資源部下發(fā)《國土資規(guī)〔2015〕5號文》后，有關“光伏、風力發(fā)電等項目建設占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應按建設用地管理”的規(guī)定，極大限制了光伏發(fā)電項目發(fā)展。目前，河南、山東、天津、青海等省份已明確要求光伏發(fā)電項目用地涉及一般農(nóng)用地的，必須辦理轉(zhuǎn)建設用地手續(xù)。
光伏發(fā)電項目與建筑產(chǎn)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)用地不同，光伏組件依靠鋼支架支撐，利用地表空間來鋪設光伏組件進行發(fā)電，建設光伏發(fā)電項目不會破壞土地，也不會形成永久性用地，組件陣列下面空間仍可以進行農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)生產(chǎn)。事實證明，在不改變土地性質(zhì)和功能現(xiàn)狀的情況下，現(xiàn)有農(nóng)林產(chǎn)業(yè)結(jié)合光伏發(fā)電對提高土地綜合利用率、發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)林業(yè)、增加農(nóng)民收入方面均有著積極的促進作用。
如果按5號文所述，“光伏項目建設占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應按建設用地管理”，一方面各地方建設用地指標有限，不可能大面積用于光伏項目;另一方面，依據(jù)《國土資發(fā)[2006]307號》文件規(guī)定，光伏發(fā)電屬工業(yè)項目，工業(yè)用地出讓最低價標準為60元/平方米，即4萬元/畝。如果照此對光伏陣列面積征收，會極大影響光伏發(fā)電項目收益率，會嚴重阻礙光伏產(chǎn)業(yè)平價上網(wǎng)的趨勢和速度。《國土資規(guī)〔2015〕5號文》的出臺，沒有綜合考慮到這樣負面的經(jīng)濟效益和社會效應。
三、現(xiàn)有土地稅費標準較高、地方自由裁量權過大
目前光伏發(fā)電項目用地涉及的兩種主要稅費：耕地占用稅、土地使用稅。
目前各省(區(qū)、市)執(zhí)行標準不統(tǒng)一，自由裁量權較大，企業(yè)投資很難把握。以耕地占用稅為例，河南地區(qū)實施稅額為22元/平方米、內(nèi)蒙地區(qū)實施稅額為25元/平方米。甘肅地區(qū)實施稅額為12元/平方米、江蘇地區(qū)實施稅額為20元/平方米。對于光伏電站征收的土地使用稅，各省(區(qū)、市)土地使用稅的征收年納稅標準從每平方米0.6元到12元不等。造成光伏電站投資企業(yè)難以把控投資風險，企業(yè)稅收負擔過重、造成投資效益下滑，嚴重影響光伏發(fā)電項目投資積極性。
按二類光照地區(qū)10MW并網(wǎng)項目計算，繳納土地使用稅之后，相當于電價下降了每度0.015元到0.29元不等，對項目收益影響非常大。
【建議】
一、國土資源亟需統(tǒng)一管理和標準界定。國土、林業(yè)盡快實現(xiàn)“一張圖”管理。國土牽頭林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃等相關部門，準確界定土地性質(zhì)，建立聯(lián)合數(shù)據(jù)庫，匯集各部門對土地性質(zhì)認定的相關情況，并對社會公眾開放，方便用地企業(yè)或個人可以隨時查詢，便于企業(yè)投資時能快速了解土地信息，避開紅線禁止區(qū)域，降低社會溝通成本，提高經(jīng)濟效率。
二、國土部門盡快調(diào)研、實地考察光伏農(nóng)業(yè)、光伏漁業(yè)等新型經(jīng)濟現(xiàn)象，對土地“占用”進行詳細標準界定，修訂國土5號文相關條款。光伏發(fā)電項目用地中除辦公用房、升壓站、廠區(qū)路面硬化用地屬于建設用地外，其他光伏組件陣列，不改變原有土地類型，對土地沒有進行破壞，不能按照建設用地管理。
三、統(tǒng)一耕地占用稅、土地使用稅征稅標準，減免光伏發(fā)電項目用地耕地占用稅和土地使用稅。光伏發(fā)電是清潔能源，是國家能源基礎設施建設的重要組成部分，理應與其他電力設施一樣享受減免稅政策。根據(jù)國家政策鼓勵光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持開展光伏扶貧，推動光伏農(nóng)業(yè)、林光互補、漁光互補全面推廣，并對光伏發(fā)電實施政策補貼的情況下，應該進一步減免光伏發(fā)電項目稅費。
【行業(yè)遇到的問題】
一、國土資源缺乏統(tǒng)一管理和標準界定
從政府部門對國土資源的管理范圍的維度劃分，國土資源分別由國土、地質(zhì)、水利、氣象、林業(yè)、旅游、交通、軍事等政府部門或有權機構(gòu)進行行政管轄。目前國土管理部門和林業(yè)管理部門尚未實現(xiàn)“一張圖”管理，所以針對同一地塊的“土地性質(zhì)”，需要向兩個政府部門核實確認。
此外，企業(yè)在向國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門溝通確認“土地性質(zhì)”的同時，還要從規(guī)劃、用途管制角度進行再次確認，使得項目投資開發(fā)周期延長。國土資源缺乏統(tǒng)一管理和標準界定，亟待解決。
二、光伏發(fā)電項目用地政策應予以“松綁”
國土資源部下發(fā)《國土資規(guī)〔2015〕5號文》后，有關“光伏、風力發(fā)電等項目建設占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應按建設用地管理”的規(guī)定，極大限制了光伏發(fā)電項目發(fā)展。目前，河南、山東、天津、青海等省份已明確要求光伏發(fā)電項目用地涉及一般農(nóng)用地的，必須辦理轉(zhuǎn)建設用地手續(xù)。
光伏發(fā)電項目與建筑產(chǎn)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)用地不同，光伏組件依靠鋼支架支撐，利用地表空間來鋪設光伏組件進行發(fā)電，建設光伏發(fā)電項目不會破壞土地，也不會形成永久性用地，組件陣列下面空間仍可以進行農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)生產(chǎn)。事實證明，在不改變土地性質(zhì)和功能現(xiàn)狀的情況下，現(xiàn)有農(nóng)林產(chǎn)業(yè)結(jié)合光伏發(fā)電對提高土地綜合利用率、發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)林業(yè)、增加農(nóng)民收入方面均有著積極的促進作用。
如果按5號文所述，“光伏項目建設占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應按建設用地管理”，一方面各地方建設用地指標有限，不可能大面積用于光伏項目;另一方面，依據(jù)《國土資發(fā)[2006]307號》文件規(guī)定，光伏發(fā)電屬工業(yè)項目，工業(yè)用地出讓最低價標準為60元/平方米，即4萬元/畝。如果照此對光伏陣列面積征收，會極大影響光伏發(fā)電項目收益率，會嚴重阻礙光伏產(chǎn)業(yè)平價上網(wǎng)的趨勢和速度。《國土資規(guī)〔2015〕5號文》的出臺，沒有綜合考慮到這樣負面的經(jīng)濟效益和社會效應。
三、現(xiàn)有土地稅費標準較高、地方自由裁量權過大
目前光伏發(fā)電項目用地涉及的兩種主要稅費：耕地占用稅、土地使用稅。
目前各省(區(qū)、市)執(zhí)行標準不統(tǒng)一，自由裁量權較大，企業(yè)投資很難把握。以耕地占用稅為例，河南地區(qū)實施稅額為22元/平方米、內(nèi)蒙地區(qū)實施稅額為25元/平方米。甘肅地區(qū)實施稅額為12元/平方米、江蘇地區(qū)實施稅額為20元/平方米。對于光伏電站征收的土地使用稅，各省(區(qū)、市)土地使用稅的征收年納稅標準從每平方米0.6元到12元不等。造成光伏電站投資企業(yè)難以把控投資風險，企業(yè)稅收負擔過重、造成投資效益下滑，嚴重影響光伏發(fā)電項目投資積極性。
按二類光照地區(qū)10MW并網(wǎng)項目計算，繳納土地使用稅之后，相當于電價下降了每度0.015元到0.29元不等，對項目收益影響非常大。
【建議】
一、國土資源亟需統(tǒng)一管理和標準界定。國土、林業(yè)盡快實現(xiàn)“一張圖”管理。國土牽頭林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃等相關部門，準確界定土地性質(zhì)，建立聯(lián)合數(shù)據(jù)庫，匯集各部門對土地性質(zhì)認定的相關情況，并對社會公眾開放，方便用地企業(yè)或個人可以隨時查詢，便于企業(yè)投資時能快速了解土地信息，避開紅線禁止區(qū)域，降低社會溝通成本，提高經(jīng)濟效率。
二、國土部門盡快調(diào)研、實地考察光伏農(nóng)業(yè)、光伏漁業(yè)等新型經(jīng)濟現(xiàn)象，對土地“占用”進行詳細標準界定，修訂國土5號文相關條款。光伏發(fā)電項目用地中除辦公用房、升壓站、廠區(qū)路面硬化用地屬于建設用地外，其他光伏組件陣列，不改變原有土地類型，對土地沒有進行破壞，不能按照建設用地管理。
三、統(tǒng)一耕地占用稅、土地使用稅征稅標準，減免光伏發(fā)電項目用地耕地占用稅和土地使用稅。光伏發(fā)電是清潔能源，是國家能源基礎設施建設的重要組成部分，理應與其他電力設施一樣享受減免稅政策。根據(jù)國家政策鼓勵光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持開展光伏扶貧，推動光伏農(nóng)業(yè)、林光互補、漁光互補全面推廣，并對光伏發(fā)電實施政策補貼的情況下，應該進一步減免光伏發(fā)電項目稅費。
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