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經歷了棄風、棄光空前嚴重的2016年，現行可再生能源的政策機制改革似乎已經迫在眉睫。
中央領導近期對棄風、棄光等問題的關注，為可再生能源相關制度的改革改革和推進再加上一個砝碼。
國家能源局相關官員過去一年的各種公開講話中，多次釋放出信號：建立在標桿電價加財政補貼之上的可再生能源政策難以存續。國家能源局試圖力推可再生能源配額制加綠證交易機制來取代當前的政策系統。
然而，與國家能源局此前推行的所有措施都不一樣，可再生能源配額制的確立和落實觸及地方政府，尤其是東部發達省份的利益。在可再生能源配額制的推進過程中，這些省份扮演了非常微妙的角色。在可再生能源遭遇嚴重限電困境，消納寸步難行的當下，國家能源局希望通過推行配額制打破省間壁壘，但在推動這項政策的道路上本就壁壘重重。
中國要實現2020年非化石能源占一次能源消費總量15%的目標，但到2020年能實現有力有效的配額制考核仍然存在各種阻力和疑問。
“但我們已經沒有別的路可以走了”，某能源主管部門相關人士這樣說，“能源轉型的責任和新能源當前的困境交織在一起，配額制是最后的出路”。
在屢屢遭受大型發電企業以及地方政府的集體反對后，國家能源局或調整考核對象。
據相關人士透露，國家能源局為了先行推動配額制取得一定成果，正在醞釀轉變考核獎懲方法，計劃先把地方的售電公司和電網的年度可再生能源售電量作為考核目標。這同樣并非坦途。
走向配額制的過程，可以說是一場艱巨的攻堅戰。
初次失利
以利誘之和以法壓之，哪種政策更容易讓人接受，不言即明
從起步、推進、遇阻到終于有所突破，可再生能源配額制已進入決策視野超過十年。
在中國剛開始發展可再生能源的早期階段，無論是決策部門、研究機構還是剛剛成型的業界，對這個產業應該走一條怎樣的發展道路，實施怎樣的支持政策都沒有統一的認識和成熟的理論。
國家發改委能源所可再生能源發展中心主任任東明的著作《可再生能源配額制政策研究——系統框架與運行機制》記述了配額制被引入中國的過程，以及《可再生能源法》起草過程中關于是否將配額制納入這部重要法律的討論。
21世紀初，當時的國家計委聯合世界銀行組織了一系列學術和政策研討活動，希望通過研究國外的可再生能源政策，對照中國的發展情況，引入適合中國的可再生能源政策機制。
2003年1月21日，中國政府—世界銀行—全球環境基金中國可再生能源規模化發展項目(CRESP)召開了一次關于可再生能源發展問題的頭腦風暴會。會上主要討論了三種國際上常見的可再生能源支持政策：配額制(RPS)、強制上網法(Feed-in-Law)、招標系統(Bidding System)。任東明認為這是一次基本確定中國可再生能源政策走向的會議，與會的多數代表認為配額制和上網電價制度各有優劣：配額制具備清晰的目標和強制性，但伴隨復雜的立法過程和省間協調問題，價格和總成本也不確定;而上網電價制度模型簡單、低風險，但伴隨復雜的價格制定過程和成本分攤體系，并且需要較高的財政成本支出。
然而，真正最先得到投入實踐的還是招標制度。當時，中國可再生能源產業仍很弱小，2000年風電裝機只有35萬千瓦，從國家計委的角度來考慮，先把規模做起來才是首要任務。一直到2005年之前，無論是配額制還是上網電價政策都只是研討階段，而國家發改委時期組織的幾次特許權招標開始讓風電建設規模真正有了較大突破，并帶動風電裝備制造業的崛起，也讓《可再生能源法》的制定更具備現實條件。
2003年，全國人大環資委將《可再生能源法》列入當年的立法計劃，根據任東明的回憶，在立法起草過程中，關于引入配額制的呼聲較高，但對該政策是否應該作為立法內容的爭論也非常激烈。
2005年1月，全國人大常委會辦公廳將《可再生能源法(草案)》提交國務院辦公廳征求國務院的同意。據任東明的著作透露，當時“草案中的第十八條提出了明確的可再生能源配額制度的建議，具體內容是：‘國家能源主管部門可以根據燃煤發電裝機的權益容量，規定大型發電企業的可再生能源電量指標。可再生能源電量指標經確認后，大型發電企業必須執行’”。
但參與意見討論的各部門對配額制的表述各有看法，其中“國資委建議，應謹慎對待大型發電企業可再生能源配額指標問題，規定大型發電企業的配額指標不利于可再生能源開發的市場化;僅對發電企業規定配額指標，不規定電力用戶使用可再生能源的配額，從權利、義務平衡的角度值得再作考慮”。
更關鍵的論爭還在于配額制和固定電價制度哪一個才是最適合中國的政策機制。
21世紀的第一個十年，正是歐洲風電發展的一個高峰時期，德國成為中國發展可再生能源的一個重要參照國，其實施的固定電價政策被認為是能大力扶持可再生能源，促進規模化發展的一種政策體系，當時受到很多研究者和決策者的大力推崇。
根據能源主管部門相關人士介紹，當時決策層的主要訴求是希望中國選擇的可再生能源政策能讓產業迅速發展，固定電價政策模型比較簡單，對企業來說是一個保護性比較強的政策，“一個風電場適用什么電價，投資回報率多少都是明確的，企業的風險降到最低，對產業和企業的早期發展特別有益”。
國家發改委能源研究所能源經濟與發展戰略研究中心主任高虎認為，在中國風電發展的初期，選擇固定電價政策是很合理的。“配額制離我們太遙遠了。它適用于像美國那樣市場發達的國家，通過對獨立的公共事業公司實施配額要求來實現，這在當時的中國沒有實施的條件”。
2005年初，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議上通過了《可再生能源法》，最終刪除了草案中關于可再生能源配額制的相關內容。
任東明認為，中國錯失了實施可再生能源配額制的最佳時機。
任東明這樣概括配額制第一次失利，“固定電價政策選擇的是以利誘之，而配額制選擇的是以法壓之，哪種政策更令人心里舒服和更容易讓人接受其實不言即明”。
矛盾惡化
2012年，寫進國家能源規劃文件，是配額制第一次取得實質性突破
在《可再生能源法》明確了實施固定電價政策之后，2009年國家發改委正式出臺了《關于完善風力發電上網電價政策的通知》，第一次確定了全國分區域的標桿電價，并且完善了各種費用分攤辦法、可再生能源發展基金的管理辦法等相關政策。“十二五”之前，中國可再生能源形成了一個以固定電價加財政補貼的政策體系。
在這樣一個相對完善的政策背景下，“十二五”期間，中國可再生能源發展的速度遠遠超出了人們的想象和期待，這五年間，風電裝機容量年均增長29%，發電量年均增長29%，風電成為中國第三大電源，中國成為全球最大的風力發電市場和風電裝備市場。
隨之而來的是棄風限電的惡化、財政補貼的捉襟見肘，并且，2012年起，中國光伏制造業遭遇蕭條期和歐盟雙反等打擊，為了解決產業的困境和進一步發展可再生能源，國務院發布了支持光伏發電應用的重要政策，國內光伏發電市場迅猛崛起。整個中國可再生能源行業開始渴求更多的政策資源、發展空間和財政支持。但較為嚴峻的一個現實是，可再生能源發展的區域失衡日漸凸顯，慢慢形成了一個局部過剩、整體不足的格局。
經歷立法上“失利”，國內配額制的研究沉寂了一段時間，但相關機構和研究人員仍持續跟蹤該制度以及其他各種可再生能源制度在國外的發展。
盡管選擇了固定電價政策，國家能源局仍將配額制作為一項重要的補充或者未來可行的政策進行研究。
當時某些能源局官員以及任東明這樣的資深研究員認為，可再生能源政策應該隨著行業的發展壯大，從現在的固定電價政策過渡到配額制。2009年，國家能源局希望初步出臺一個《可再生能源電力配額管理辦法》，委托可再生能源發展中心研究和起草，可再生能源配額制的研究工作開始進入較全面和深入的階段。
當時，無論是能源局還是可再生能源中心等研究機構，對配額制進行研究最重要的參考國仍是美國。
美國至今沒有形成全國性的可再生能源配額目標和管理體系，但有30個州和哥倫比亞特區制定了當地的可再生能源配額目標，并且在很多實行該政策的州得到廣泛的立法支持。這些州政府出于對當地經濟和就業發展、能源多樣化、環境保護等不同考慮，把可再生能源發展比例和目標寫進當地法令，并實施相關的考核獎懲機制，具體的實施方法各州有差異。但州政府根據當地實際情況制定配額目標、配額承擔主體為電力公司和公共事業公司、由州政府相關部門進行考核是美國配額制比較普遍的共同點。
很顯然，這樣的配額制在中國沒有實施的條件。國家能源局及相關研究支持機構需要制定出一套全國性的配額機制，把可再生能源發展目標分解到各個省(市、自治區)，并且要從中國電力體制的現實情況出發去確定承擔配額的主體和配額考核辦法。
2010年，中國出現了第一次明顯棄風，自此猶如打開了潘多拉的魔盒，棄風限電逐年惡化。2011年，全國棄風限電總量超過100億千瓦時，平均利用小時數大幅下降，個別省份甚至降至1600小時左右，風電場運行經濟性嚴重下降。2012年，棄風電量更是翻了一番，達到200億度，經濟損失超過100億元。
高速發展帶來的副作用讓國家能源局不得不對當前的可再生能源政策機制進行反思，配額制的相關研究愈加受到重視。
國家能源局相關人士表示，棄風限電的惡化讓能源局意識到固定電價政策的缺陷，即其“鼓勵的方向是發電側，鼓勵大家拼命建，但沒有企業或部門對消納負擔起義務”，“在產業發展早期，消納空間充足時，這種矛盾是顯現不出來的，但國內風電發展到這個階段，消納矛盾已經不容忽視了，我們覺得配額制也就到時候了”。
2012年，國家能源局發布《可再生能源發展“十二五”規劃》，在規劃實施所需的政策保障章節用較大的篇幅提及了“建立可再生能源發展目標考核制度”以及“實施可再生能源電力配額制度”，提出“明確各地區和主要能源企業發展可再生能源的目標和要求”，“各級地方政府要按照國家能源發展規劃、可再生能源發展規劃及各類相關規劃，制定本地區可再生能源發展規劃，并將主要目標和任務納入地方國民經濟和社會發展規劃”，“根據各地區非水電可再生能源資源條件、電力市場、電網結構及電力輸送通道等情況，對各省(區、市)全社會電力消費量規定非水電可再生能源電力配額。各省(區、市)人民政府承擔完成本地區可再生能源電力配額的行政管理責任，電網企業承擔其經營區覆蓋范圍內可再生能源電力配額完成的實施責任。達到規定規模的大型發電投資經營企業，非水電可再生能源電力裝機容量和發電量應達到規定的比重”。
這是可再生能源配額制首次出現在國家能源規劃文件上，并且根據以上表述，中國的配額制政策框架已經基本清晰，明確了配額主體為地方政府、電網企業以及發電企業。對于一項在行業發展初期就被“棄用”的政策來說，這是配額制第一次取得實質性的突破。
但，對配額制的推進來說，真正的考驗還在后續。
再度受挫
上報審議期間，遭某些省份強烈反對
按照“十二五”提出的思路，國家能源局需要對各省(區、市)承擔的可再生能源電力配額進行分配界定。這是一個充滿爭議的過程。
2011年，國家能源局開始起草《可再生能源電力配額管理辦法》(討論稿)，這份討論稿基本為配額制搭好了基礎的框架。
對比“十二五”規劃中的表述，進一步明確了“承擔發電配額義務的主體為裝機容量超過500萬千瓦的發電企業;承擔收購配額義務的主體為國家電網、南方電網和內蒙古電力公司及各省級電網內獨立經營的電網企業;各省(區、市)人民政府在電網企業配合下負責所轄區域內配額指標的消納”。
更關鍵的是，這份討論稿提出了保障配額制得以推行的激勵措施以及監督和處罰辦法，提到“將可再生能源電力消費配額指標納入省級人民政府績效考核體系”;“依據各省(區、市)配額指標的完成結果，在年度進行控制能源消費總量和節能減排指標考核時，各省(區、市)可再生能源消費量按照當年全國平均供電煤耗水平進行一次能源折算，等量從當地能源消費總量控制額度扣除。在單位GDP能耗考核中也應合理反映當地利用可再生能源對節能的貢獻”;“國務院能源主管部門會同監察、統計、審計等部門以及國資委、國家電監會等機構針對各省(區、市)、各電網企業、主要電力投資企業配額指標完成情況進行考核，并根據考核結果進行相應的獎懲”。最后，討論稿還初步劃定了到2015年各省(區、市)需要完成的配額指標以及各電網企業保障性收購的配額指標。
2012-2013年期間，國家能源局可再生能源司和可再生能源發展中心對全國各省(區、市)應該承擔的配額目標進行了廣泛的調查和征求意見。據知情人士透露，在征求意見過程中，東部經濟發達大省對承擔相應的可再生能源配額表現出比較抵觸的態度。
“配額制理想的框架就應該是，把對地方配額完成的情況與地方政府和領導班子的政績考核掛鉤，只有這樣才能保證地方政府有動力、有意識去推動可再生能源的建設和消納”，“但因為明確了這塊，地方政府對需要承擔的配額任務有很大意見，中東部幾個大省都認為自己承擔的配額太高了”，知情人士透露。
中國可再生能源學會風電專委會秘書長秦海巖表示，可再生能源配額制的考核設想是參考節能減排考核，實行一票否決制，這對地方政府來說是非常致命的，也是因為此前節能減排考核的嚴厲，地方政府對配額制考核必然是反對的。
在這樣的背景下，初始的討論稿經過多次修改，主要針對各省配額指標做了各種調整。2014年，《可再生能源配額考核辦法(試行)》終于完成(下稱《辦法》)，對比討論稿，這份試行的《辦法》進一步劃定了全國各省(區、市)到2015、2017、2020年三個時間節點需要完成的可再生能源配額指標。
其中一些東部發達省份如浙江，在這三個時間節點的配額指標分別為2%、4%、5%，看起來并不嚴苛，但對以火電為主要消費能源的大省來說，達到這些指標并不容易，在當時，該省的能源規劃之類的文件里，可再生能源通常是跟水電、其他能源歸做一類表述的補充能源，占比微乎其微。其他省份如廣東、江蘇等，2015年配額目標都要達到4%，而這些省份當時的可再生能源消費比例大部分還沒達到指標的一半，要完成2015年的目標是非常艱巨的任務。
2014年，國家發改委主任辦公會上，對此主要提出三點意見：一是東部地區應承擔更多發展可再生能源的責任，提高東部地區配額指標;二是強化電網企業承擔完成配額的責任;三是配額指標分基本指標和先進指標兩級進行考核。
獲國家發改委通過后，國家能源局進一步向財政部、環保部、國資委等部委，各省政府及發改委、各電網企業和主要發電企業征求意見，而下一步，《辦法》就要上報國務院審定。從2014年底到2015年初，各種媒體大量報道，可再生能源配額制即將正式面世，新能源行業將迎來前所未有的利好。
然而，這份《辦法》最終沒能與公眾見面。據知情人士透露，《辦法》在上報國務院審議期間遭到某些省份地方政府的強烈反對，而反對的原因是，配額制對可再生能源配額指標的強制性要求有濃重的計劃強制色彩，是在搞計劃經濟。
在地方政府強烈的反對之下，《辦法》最終沒有通過。
至此，可再生能源配額制在中國的研究和推行已歷經十年，在最接近出臺的時候仍遺憾“難產”。
軟化與突破
消納成了政治任務，計劃年內出臺對地方售電量的考核辦法
在《辦法》遇阻后，配額制的推進停滯了一年多。
2015-2016年期間，中國新能源發展帶來的問題越來越多，盡管仍保持著可觀的增長率，但也眼見其逐漸走向失控。隨著行業規模的高速增長，可再生能源補貼基金池日益干涸，2015年缺口高達400億元。大范圍長時間的補貼拖欠加上棄風限電的惡化，很多棄風重災區的新能源企業惶惶度日。
與僵化的新能源機制形成對比的，卻是中央決策層對能源轉型和能源消費革命的重視。
2015年底，習近平出席氣候變化巴黎大會開幕式并發表致辭，提出中國到2030年非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右。隨后的2016年4月，中國正式簽訂《巴黎協定》。提高清潔能源比例、推動能源轉型等表述不斷出現在各種國家領導人講話當中。
一方面是新能源制度革新的迫切需求，一方面是國家能源轉型的國際承諾，國家能源局一直在研究如何突破當前配額制面對的重重壁壘，但地方政府仍然是最大的阻力。
國家能源局嘗試把配額制中針對地方政府考核獎懲的相關內容軟化。
主管部門于2016年年初發出了兩個文件，一個是《關于征求建立燃煤火電機組非水可再生能源發電配額考核制度有關要求通知意見的函》，要求到2020年燃煤發電企業的非水可再生能源與發電量與火電發電量的比重不得低于15%;一個是關于《建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》(下稱《意見》)，這份《意見》明確劃定了各省(區、市)到2020年全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標。與2014年沒有獲得通過的《辦法》相比，《意見》里各地份額沒有太大變化，但并沒有提及如何對配額完成情況進行考核。
這兩個文件被認為是2014年《辦法》受挫后的再次破冰，“起碼當下有實質性的文件出臺了，地方的配額目標也正式公布了”，但沒有考核獎懲機制的配額制始終不夠健全，也有觀察人士認為這兩份文件的意義不大。
據相關人士透露，國家能源局為了先行推動配額制取得一定成果，正在醞釀轉變考核獎懲方法，計劃先把地方的售電公司和電網的年度可再生能源售電量作為考核目標。
考核地方售電公司和地方電網是否真的能成為一個突破口?
事實上，電網企業可能是當前最希望打破新能源消納省間壁壘的部門。2016年，棄風、棄光困局引起了中央領導的關注，國務院領導為此要求相關方面拿出切實的解決措施，解決棄風、棄光問題儼然成為政治任務。
2017年1月，國家電網發布了20項措施力圖解決限電難題，包括“加強跨區跨省輸電通道的建設，優先安排新能源外送;加強電力統一規劃研究，優化布局，儲備外送通道項目;加大城鄉配電網建設投入，加快升級改造，滿足分布式能源接入”;“加快實施電網實時調度，開展跨區、跨區域的風光水火聯合運行;提升源網荷友好互動水平，完善補償激勵機制;優化調度運營，統籌送受段調峰資源，優先利用新能源”等多項內容，當然也提到“加快市場機制研究，推動有利于建立新能源消納的電價機制和配額制度;加快構建全國電力市場，積極組織新能源跨省、跨區交易”等機制上的改革措施。
國家能源局相關人士透露，“去年發布《意見》的時候我們還考慮到國網的壟斷地位，考核會對它無效，但現在因為當前這種種背景，電網解決棄風限電的態度非常積極，突破考核機制的問題目前看來還是比較樂觀的”。
高虎認為，當前國內推行配額制的整個機制環境和2014年比已經大不一樣了，“在這一輪電力體制改革背景下，我們其實已經掙脫了很多機制體制上的束縛。以前有人說配額制計劃色彩比較重，主要是電力體制改革之前我們缺乏市場途徑去實施和落實，這兩年電力體制改革的進展還是挺快的，很多市場的方式和手段都得到了實施。比如，我們放開了發電計劃管理，建立了電力市場的交易規則，售電側改革的持續推進，交易機構的成立等等，這些都是市場化的元素增加，現在推配額制的政策環境已經跟‘十二五’期間不能同日而語了”。
據透露，能源局計劃在2017年內將對地方可再生能源售電量的考核辦法提交到國務院討論，力爭今年通過出臺。
但從電網的角度來說，如果考核的板子真正打到身上，其態度是否又真的能如自主主導地推動促進消納各項措施那樣積極?
國網相關人士對記者表示，“電網為解決新能源消納做出了很大努力，為了打破省間壁壘一直在嘗試各種手段，為了促進新能源的跨省消納，還與中東部一些受端省份各種博弈。但配額制的考核如果不落在地方政府頭上而落在電網頭上是不合理的，而且意義也不大”。
能源局方面對這些問題也并非盲目樂觀，知情人士表示，“能源局沒有考核地方政府的權限，如果沒有更高一級的中央的約束，難度非常大，但考核地方售電是可操作的。比如地方的售電公司，如果達不到年度的可再生能源售電配額指標，可以取消售電資質。國家電網也很積極，在國網的推動下應該不會達不到，唯一擔心的是某些地方政府會不會阻撓，因為如果地方電網承擔了這部分義務和考核，積極接受外來新能源電量，可能會損害某些地方政府的利益，地方電網畢竟還是受地方政府的管理，現在主要的阻力在這”。
大省博弈
“只要上面明確地方對能源轉型承擔相應義務，問題就可以解決”
地方政府是否轉變態度仍是配額制能否真正落實的關鍵所在。
對很多東部發達省份來說，發展可再生能源或者接受外來新能源電量是一樁不劃算的生意。上述知情人士稱，“浙江、江蘇、山東、廣東是中國能源結構最差、最需要能源轉型的四個省，但恰恰越是能源結構需要轉型的地方，他們對新能源的抵觸越大”。
2016年，國家能源局發布過一個《2015年度全國可再生能源電力發展監測評價報告》(下稱《監測報告》)，把全國各省可再生能源發展和利用的情況做了一個展示，希望可以引起一些地方政府的重視。《監測報告》顯示，浙江、江蘇、山東、廣東四省在2015年的可再生能源電量消納比例分別為2.4%、3.3%、6.0%、1.8%，對比目標引導《意見》里的配額指標，浙江、廣東的情況明顯落后。
“最讓人擔憂的其實是，我們沒有一個健全的考核或激勵機制去推動這些省份發展和消納新能源，有些省份可以說不干就不干了，也有些省可能換了一任領導態度就不一樣了，干得好干得壞也沒區別”，上述知情人士舉了個例子，“比如山東，其實在發展新能源上是比較積極的，但卻沒從中獲得什么好處，浙江、廣東這些省，新能源建設和消納落后，卻沒有懲罰，浙江還是國家清潔能源示范省”。
據浙江方面相關人士解釋，浙江省政府并非抵制新能源建設，但由于其本省火電裝機容量較大，對于接收甘肅、寧夏等地的外來電不具備積極性，這也是中東部特高壓輸電受端省份的共同問題。
據相關人士透露，浙江省接收寧夏等地的外送電，指定只要浙能集團在寧夏投產的火電，不要風電，因為總賬算下來，風電即使再便宜，接收外來電多了，省內火電的發電空間就更受到壓縮，最后影響的是直接與地方政府利益掛鉤的省屬能源企業的收益。
相關人士特別提到一個例子，國家電網從2017年1月7日開始探索實施新能源全網統一調度，開展跨省區間可再生能源增量現貨交易。這一交易形式由國網國調中心組織，根據送端電網富余風電、光伏發電預測，利用全網調峰資源和跨區通道空間，安排次日棄風棄光外送交易，交易價格低至0.15元/千瓦時。
據相關人士透露，由于東部受端省份對接收外來電態度消極，“這項交易措施一開始是國調自主組織的，并沒有讓地方政府知悉，怕受到地方政府阻撓”。但某受端省電網向省經信委提交了響應跨區現貨交易的請示，建議積極參與，其調控中心多次到經信委溝通匯報，于2月4日——交易已經進行一個月后——才獲得經信委同意和省委副書記的批示同意。該省經信委還提出合理控制送入電量電價、建立省內電廠利益補償機制等意見，并要求年度交易電量控制在6億千瓦時，從年初預留的10億千瓦時雙邊交易電量空間中安排。
據相關人士透露，實際上的交易量大約只占該省用電量的萬分之一。
高虎認為，當前盡管沒法對地方政府執行強有力的約束和考核，但還是有一些方法可以推動他們，比如國家能源局去年發布的《監測報告》可以看作是一種輿論手段，通過每年的發布，呈現出哪些省份在發展可再生能源方面做得好，哪些省做得還有限。“可能發布的第一年公眾的關注度還不高，但連續發布形成歷史數據，就會有協會、媒體等相關方面進行跟蹤對比，就可以看出不同省份的差異，也形成一種輿論的壓力”。
但從地方政府的角度來看，尤其是在當前萎靡不振的經濟形勢之下，選擇更符合地方經濟利益的發展道路似乎是無可厚非的。
即便是不愿接收外來電的浙江，也有其客觀的歷史原因，除了寧夏、甘肅的新能源電量，浙江還承擔著大量的外送水電接收任務，即“二灘、溪洛渡等地來的水電，華東各省都要分攤，這些都是計劃性指標，相當于相應容量的機組是不能動的，如果再接收大量外來新能源，對電網調度也是很大壓力”，浙江相關人士這樣解釋。
國家能源局人士憂心，中國提出了能源轉型的目標，并就非化石能源利用指標做出了國際性的承諾，但這些目標和承諾應該如何實現?地方政府是否應該承擔相應的能源轉型的責任和義務?
“我們一直在說能源轉型，但看看各省，哪個省是真的需要能源轉型的?或者說，我們實現能源轉型要靠哪些省份?西北省份棄風限電厲害，但它們的能源結構里可再生能源的占比已經很高了，需要轉型的不是這些省份。東北、西北電網合計用電量才1萬億度，不到東部一個省的量，如果中東部這些省份不承擔能源轉型義務，光靠西北省份，那是不可能實現真正的轉型的”，觀察人士這樣認為。
任東明在其著作中也提到這個問題，在配額指標的分配和實現過程中，地方政府有各種顧慮，擔心壓低火電出力，降低火電廠收益，或者希望得到補償，地方電網也擔心增加額外成本等。
但配額制作為公共政策，重點應該關注解決公共效益是否能實現最大化，其實施會改變現有的利益格局，可能會觸動一些集團的利益，但不應以平衡相關集團之間的利益為制定政策的主要目標。
回溯配額制推進的歷程，這可能是最“難產”的能源政策之一。
它曾被棄用，被質疑是搞計劃經濟，被地方政府抵制。但對它的支持者來說，這是一種實現能源轉型最低成本的選擇。
相關人士認為，“我們需要可再生能源，但我們不是特定需要某一種可再生能源，配額制是設定了一個強制性的目標，在這個目標之下，一切交給市場，哪種市場手段有效就用哪種，哪種新能源便宜就用哪種，每個省份都可以在自己的指標下根據自己的實際情況實行最優的配置”，“美國這樣市場高度發達的國家，號稱有著世界上最小的政府，各個州通過立法設定強制性的目標，但在這之下，用什么手段，走什么路徑，由市場決定”。
盡管計劃于年內推動配額制對地方售電的考核辦法在國務院通過，但沒有更高決策層的支持，國家能源局對整個配額制體系的確立和落實仍然沒底。
“只要上面明確地方政府對能源轉型承擔相應的責任和義務，問題都可以解決。”一位業內人士說。
中央領導近期對棄風、棄光等問題的關注，為可再生能源相關制度的改革改革和推進再加上一個砝碼。
國家能源局相關官員過去一年的各種公開講話中，多次釋放出信號：建立在標桿電價加財政補貼之上的可再生能源政策難以存續。國家能源局試圖力推可再生能源配額制加綠證交易機制來取代當前的政策系統。
然而，與國家能源局此前推行的所有措施都不一樣，可再生能源配額制的確立和落實觸及地方政府，尤其是東部發達省份的利益。在可再生能源配額制的推進過程中，這些省份扮演了非常微妙的角色。在可再生能源遭遇嚴重限電困境，消納寸步難行的當下，國家能源局希望通過推行配額制打破省間壁壘，但在推動這項政策的道路上本就壁壘重重。
中國要實現2020年非化石能源占一次能源消費總量15%的目標，但到2020年能實現有力有效的配額制考核仍然存在各種阻力和疑問。
“但我們已經沒有別的路可以走了”，某能源主管部門相關人士這樣說，“能源轉型的責任和新能源當前的困境交織在一起，配額制是最后的出路”。
在屢屢遭受大型發電企業以及地方政府的集體反對后，國家能源局或調整考核對象。
據相關人士透露，國家能源局為了先行推動配額制取得一定成果，正在醞釀轉變考核獎懲方法，計劃先把地方的售電公司和電網的年度可再生能源售電量作為考核目標。這同樣并非坦途。
走向配額制的過程，可以說是一場艱巨的攻堅戰。
初次失利
以利誘之和以法壓之，哪種政策更容易讓人接受，不言即明
從起步、推進、遇阻到終于有所突破，可再生能源配額制已進入決策視野超過十年。
在中國剛開始發展可再生能源的早期階段，無論是決策部門、研究機構還是剛剛成型的業界，對這個產業應該走一條怎樣的發展道路，實施怎樣的支持政策都沒有統一的認識和成熟的理論。
國家發改委能源所可再生能源發展中心主任任東明的著作《可再生能源配額制政策研究——系統框架與運行機制》記述了配額制被引入中國的過程，以及《可再生能源法》起草過程中關于是否將配額制納入這部重要法律的討論。
21世紀初，當時的國家計委聯合世界銀行組織了一系列學術和政策研討活動，希望通過研究國外的可再生能源政策，對照中國的發展情況，引入適合中國的可再生能源政策機制。
2003年1月21日，中國政府—世界銀行—全球環境基金中國可再生能源規模化發展項目(CRESP)召開了一次關于可再生能源發展問題的頭腦風暴會。會上主要討論了三種國際上常見的可再生能源支持政策：配額制(RPS)、強制上網法(Feed-in-Law)、招標系統(Bidding System)。任東明認為這是一次基本確定中國可再生能源政策走向的會議，與會的多數代表認為配額制和上網電價制度各有優劣：配額制具備清晰的目標和強制性，但伴隨復雜的立法過程和省間協調問題，價格和總成本也不確定;而上網電價制度模型簡單、低風險，但伴隨復雜的價格制定過程和成本分攤體系，并且需要較高的財政成本支出。
然而，真正最先得到投入實踐的還是招標制度。當時，中國可再生能源產業仍很弱小，2000年風電裝機只有35萬千瓦，從國家計委的角度來考慮，先把規模做起來才是首要任務。一直到2005年之前，無論是配額制還是上網電價政策都只是研討階段，而國家發改委時期組織的幾次特許權招標開始讓風電建設規模真正有了較大突破，并帶動風電裝備制造業的崛起，也讓《可再生能源法》的制定更具備現實條件。
2003年，全國人大環資委將《可再生能源法》列入當年的立法計劃，根據任東明的回憶，在立法起草過程中，關于引入配額制的呼聲較高，但對該政策是否應該作為立法內容的爭論也非常激烈。
2005年1月，全國人大常委會辦公廳將《可再生能源法(草案)》提交國務院辦公廳征求國務院的同意。據任東明的著作透露，當時“草案中的第十八條提出了明確的可再生能源配額制度的建議，具體內容是：‘國家能源主管部門可以根據燃煤發電裝機的權益容量，規定大型發電企業的可再生能源電量指標。可再生能源電量指標經確認后，大型發電企業必須執行’”。
但參與意見討論的各部門對配額制的表述各有看法，其中“國資委建議，應謹慎對待大型發電企業可再生能源配額指標問題，規定大型發電企業的配額指標不利于可再生能源開發的市場化;僅對發電企業規定配額指標，不規定電力用戶使用可再生能源的配額，從權利、義務平衡的角度值得再作考慮”。
更關鍵的論爭還在于配額制和固定電價制度哪一個才是最適合中國的政策機制。
21世紀的第一個十年，正是歐洲風電發展的一個高峰時期，德國成為中國發展可再生能源的一個重要參照國，其實施的固定電價政策被認為是能大力扶持可再生能源，促進規模化發展的一種政策體系，當時受到很多研究者和決策者的大力推崇。
根據能源主管部門相關人士介紹，當時決策層的主要訴求是希望中國選擇的可再生能源政策能讓產業迅速發展，固定電價政策模型比較簡單，對企業來說是一個保護性比較強的政策，“一個風電場適用什么電價，投資回報率多少都是明確的，企業的風險降到最低，對產業和企業的早期發展特別有益”。
國家發改委能源研究所能源經濟與發展戰略研究中心主任高虎認為，在中國風電發展的初期，選擇固定電價政策是很合理的。“配額制離我們太遙遠了。它適用于像美國那樣市場發達的國家，通過對獨立的公共事業公司實施配額要求來實現，這在當時的中國沒有實施的條件”。
2005年初，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議上通過了《可再生能源法》，最終刪除了草案中關于可再生能源配額制的相關內容。
任東明認為，中國錯失了實施可再生能源配額制的最佳時機。
任東明這樣概括配額制第一次失利，“固定電價政策選擇的是以利誘之，而配額制選擇的是以法壓之，哪種政策更令人心里舒服和更容易讓人接受其實不言即明”。
矛盾惡化
2012年，寫進國家能源規劃文件，是配額制第一次取得實質性突破
在《可再生能源法》明確了實施固定電價政策之后，2009年國家發改委正式出臺了《關于完善風力發電上網電價政策的通知》，第一次確定了全國分區域的標桿電價，并且完善了各種費用分攤辦法、可再生能源發展基金的管理辦法等相關政策。“十二五”之前，中國可再生能源形成了一個以固定電價加財政補貼的政策體系。
在這樣一個相對完善的政策背景下，“十二五”期間，中國可再生能源發展的速度遠遠超出了人們的想象和期待，這五年間，風電裝機容量年均增長29%，發電量年均增長29%，風電成為中國第三大電源，中國成為全球最大的風力發電市場和風電裝備市場。
隨之而來的是棄風限電的惡化、財政補貼的捉襟見肘，并且，2012年起，中國光伏制造業遭遇蕭條期和歐盟雙反等打擊，為了解決產業的困境和進一步發展可再生能源，國務院發布了支持光伏發電應用的重要政策，國內光伏發電市場迅猛崛起。整個中國可再生能源行業開始渴求更多的政策資源、發展空間和財政支持。但較為嚴峻的一個現實是，可再生能源發展的區域失衡日漸凸顯，慢慢形成了一個局部過剩、整體不足的格局。
經歷立法上“失利”，國內配額制的研究沉寂了一段時間，但相關機構和研究人員仍持續跟蹤該制度以及其他各種可再生能源制度在國外的發展。
盡管選擇了固定電價政策，國家能源局仍將配額制作為一項重要的補充或者未來可行的政策進行研究。
當時某些能源局官員以及任東明這樣的資深研究員認為，可再生能源政策應該隨著行業的發展壯大，從現在的固定電價政策過渡到配額制。2009年，國家能源局希望初步出臺一個《可再生能源電力配額管理辦法》，委托可再生能源發展中心研究和起草，可再生能源配額制的研究工作開始進入較全面和深入的階段。
當時，無論是能源局還是可再生能源中心等研究機構，對配額制進行研究最重要的參考國仍是美國。
美國至今沒有形成全國性的可再生能源配額目標和管理體系，但有30個州和哥倫比亞特區制定了當地的可再生能源配額目標，并且在很多實行該政策的州得到廣泛的立法支持。這些州政府出于對當地經濟和就業發展、能源多樣化、環境保護等不同考慮，把可再生能源發展比例和目標寫進當地法令，并實施相關的考核獎懲機制，具體的實施方法各州有差異。但州政府根據當地實際情況制定配額目標、配額承擔主體為電力公司和公共事業公司、由州政府相關部門進行考核是美國配額制比較普遍的共同點。
很顯然，這樣的配額制在中國沒有實施的條件。國家能源局及相關研究支持機構需要制定出一套全國性的配額機制，把可再生能源發展目標分解到各個省(市、自治區)，并且要從中國電力體制的現實情況出發去確定承擔配額的主體和配額考核辦法。
2010年，中國出現了第一次明顯棄風，自此猶如打開了潘多拉的魔盒，棄風限電逐年惡化。2011年，全國棄風限電總量超過100億千瓦時，平均利用小時數大幅下降，個別省份甚至降至1600小時左右，風電場運行經濟性嚴重下降。2012年，棄風電量更是翻了一番，達到200億度，經濟損失超過100億元。
高速發展帶來的副作用讓國家能源局不得不對當前的可再生能源政策機制進行反思，配額制的相關研究愈加受到重視。
國家能源局相關人士表示，棄風限電的惡化讓能源局意識到固定電價政策的缺陷，即其“鼓勵的方向是發電側，鼓勵大家拼命建，但沒有企業或部門對消納負擔起義務”，“在產業發展早期，消納空間充足時，這種矛盾是顯現不出來的，但國內風電發展到這個階段，消納矛盾已經不容忽視了，我們覺得配額制也就到時候了”。
2012年，國家能源局發布《可再生能源發展“十二五”規劃》，在規劃實施所需的政策保障章節用較大的篇幅提及了“建立可再生能源發展目標考核制度”以及“實施可再生能源電力配額制度”，提出“明確各地區和主要能源企業發展可再生能源的目標和要求”，“各級地方政府要按照國家能源發展規劃、可再生能源發展規劃及各類相關規劃，制定本地區可再生能源發展規劃，并將主要目標和任務納入地方國民經濟和社會發展規劃”，“根據各地區非水電可再生能源資源條件、電力市場、電網結構及電力輸送通道等情況，對各省(區、市)全社會電力消費量規定非水電可再生能源電力配額。各省(區、市)人民政府承擔完成本地區可再生能源電力配額的行政管理責任，電網企業承擔其經營區覆蓋范圍內可再生能源電力配額完成的實施責任。達到規定規模的大型發電投資經營企業，非水電可再生能源電力裝機容量和發電量應達到規定的比重”。
這是可再生能源配額制首次出現在國家能源規劃文件上，并且根據以上表述，中國的配額制政策框架已經基本清晰，明確了配額主體為地方政府、電網企業以及發電企業。對于一項在行業發展初期就被“棄用”的政策來說，這是配額制第一次取得實質性的突破。
但，對配額制的推進來說，真正的考驗還在后續。
再度受挫
上報審議期間，遭某些省份強烈反對
按照“十二五”提出的思路，國家能源局需要對各省(區、市)承擔的可再生能源電力配額進行分配界定。這是一個充滿爭議的過程。
2011年，國家能源局開始起草《可再生能源電力配額管理辦法》(討論稿)，這份討論稿基本為配額制搭好了基礎的框架。
對比“十二五”規劃中的表述，進一步明確了“承擔發電配額義務的主體為裝機容量超過500萬千瓦的發電企業;承擔收購配額義務的主體為國家電網、南方電網和內蒙古電力公司及各省級電網內獨立經營的電網企業;各省(區、市)人民政府在電網企業配合下負責所轄區域內配額指標的消納”。
更關鍵的是，這份討論稿提出了保障配額制得以推行的激勵措施以及監督和處罰辦法，提到“將可再生能源電力消費配額指標納入省級人民政府績效考核體系”;“依據各省(區、市)配額指標的完成結果，在年度進行控制能源消費總量和節能減排指標考核時，各省(區、市)可再生能源消費量按照當年全國平均供電煤耗水平進行一次能源折算，等量從當地能源消費總量控制額度扣除。在單位GDP能耗考核中也應合理反映當地利用可再生能源對節能的貢獻”;“國務院能源主管部門會同監察、統計、審計等部門以及國資委、國家電監會等機構針對各省(區、市)、各電網企業、主要電力投資企業配額指標完成情況進行考核，并根據考核結果進行相應的獎懲”。最后，討論稿還初步劃定了到2015年各省(區、市)需要完成的配額指標以及各電網企業保障性收購的配額指標。
2012-2013年期間，國家能源局可再生能源司和可再生能源發展中心對全國各省(區、市)應該承擔的配額目標進行了廣泛的調查和征求意見。據知情人士透露，在征求意見過程中，東部經濟發達大省對承擔相應的可再生能源配額表現出比較抵觸的態度。
“配額制理想的框架就應該是，把對地方配額完成的情況與地方政府和領導班子的政績考核掛鉤，只有這樣才能保證地方政府有動力、有意識去推動可再生能源的建設和消納”，“但因為明確了這塊，地方政府對需要承擔的配額任務有很大意見，中東部幾個大省都認為自己承擔的配額太高了”，知情人士透露。
中國可再生能源學會風電專委會秘書長秦海巖表示，可再生能源配額制的考核設想是參考節能減排考核，實行一票否決制，這對地方政府來說是非常致命的，也是因為此前節能減排考核的嚴厲，地方政府對配額制考核必然是反對的。
在這樣的背景下，初始的討論稿經過多次修改，主要針對各省配額指標做了各種調整。2014年，《可再生能源配額考核辦法(試行)》終于完成(下稱《辦法》)，對比討論稿，這份試行的《辦法》進一步劃定了全國各省(區、市)到2015、2017、2020年三個時間節點需要完成的可再生能源配額指標。
其中一些東部發達省份如浙江，在這三個時間節點的配額指標分別為2%、4%、5%，看起來并不嚴苛，但對以火電為主要消費能源的大省來說，達到這些指標并不容易，在當時，該省的能源規劃之類的文件里，可再生能源通常是跟水電、其他能源歸做一類表述的補充能源，占比微乎其微。其他省份如廣東、江蘇等，2015年配額目標都要達到4%，而這些省份當時的可再生能源消費比例大部分還沒達到指標的一半，要完成2015年的目標是非常艱巨的任務。
2014年，國家發改委主任辦公會上，對此主要提出三點意見：一是東部地區應承擔更多發展可再生能源的責任，提高東部地區配額指標;二是強化電網企業承擔完成配額的責任;三是配額指標分基本指標和先進指標兩級進行考核。
獲國家發改委通過后，國家能源局進一步向財政部、環保部、國資委等部委，各省政府及發改委、各電網企業和主要發電企業征求意見，而下一步，《辦法》就要上報國務院審定。從2014年底到2015年初，各種媒體大量報道，可再生能源配額制即將正式面世，新能源行業將迎來前所未有的利好。
然而，這份《辦法》最終沒能與公眾見面。據知情人士透露，《辦法》在上報國務院審議期間遭到某些省份地方政府的強烈反對，而反對的原因是，配額制對可再生能源配額指標的強制性要求有濃重的計劃強制色彩，是在搞計劃經濟。
在地方政府強烈的反對之下，《辦法》最終沒有通過。
至此，可再生能源配額制在中國的研究和推行已歷經十年，在最接近出臺的時候仍遺憾“難產”。
軟化與突破
消納成了政治任務，計劃年內出臺對地方售電量的考核辦法
在《辦法》遇阻后，配額制的推進停滯了一年多。
2015-2016年期間，中國新能源發展帶來的問題越來越多，盡管仍保持著可觀的增長率，但也眼見其逐漸走向失控。隨著行業規模的高速增長，可再生能源補貼基金池日益干涸，2015年缺口高達400億元。大范圍長時間的補貼拖欠加上棄風限電的惡化，很多棄風重災區的新能源企業惶惶度日。
與僵化的新能源機制形成對比的，卻是中央決策層對能源轉型和能源消費革命的重視。
2015年底，習近平出席氣候變化巴黎大會開幕式并發表致辭，提出中國到2030年非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右。隨后的2016年4月，中國正式簽訂《巴黎協定》。提高清潔能源比例、推動能源轉型等表述不斷出現在各種國家領導人講話當中。
一方面是新能源制度革新的迫切需求，一方面是國家能源轉型的國際承諾，國家能源局一直在研究如何突破當前配額制面對的重重壁壘，但地方政府仍然是最大的阻力。
國家能源局嘗試把配額制中針對地方政府考核獎懲的相關內容軟化。
主管部門于2016年年初發出了兩個文件，一個是《關于征求建立燃煤火電機組非水可再生能源發電配額考核制度有關要求通知意見的函》，要求到2020年燃煤發電企業的非水可再生能源與發電量與火電發電量的比重不得低于15%;一個是關于《建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》(下稱《意見》)，這份《意見》明確劃定了各省(區、市)到2020年全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標。與2014年沒有獲得通過的《辦法》相比，《意見》里各地份額沒有太大變化，但并沒有提及如何對配額完成情況進行考核。
這兩個文件被認為是2014年《辦法》受挫后的再次破冰，“起碼當下有實質性的文件出臺了，地方的配額目標也正式公布了”，但沒有考核獎懲機制的配額制始終不夠健全，也有觀察人士認為這兩份文件的意義不大。
據相關人士透露，國家能源局為了先行推動配額制取得一定成果，正在醞釀轉變考核獎懲方法，計劃先把地方的售電公司和電網的年度可再生能源售電量作為考核目標。
考核地方售電公司和地方電網是否真的能成為一個突破口?
事實上，電網企業可能是當前最希望打破新能源消納省間壁壘的部門。2016年，棄風、棄光困局引起了中央領導的關注，國務院領導為此要求相關方面拿出切實的解決措施，解決棄風、棄光問題儼然成為政治任務。
2017年1月，國家電網發布了20項措施力圖解決限電難題，包括“加強跨區跨省輸電通道的建設，優先安排新能源外送;加強電力統一規劃研究，優化布局，儲備外送通道項目;加大城鄉配電網建設投入，加快升級改造，滿足分布式能源接入”;“加快實施電網實時調度，開展跨區、跨區域的風光水火聯合運行;提升源網荷友好互動水平，完善補償激勵機制;優化調度運營，統籌送受段調峰資源，優先利用新能源”等多項內容，當然也提到“加快市場機制研究，推動有利于建立新能源消納的電價機制和配額制度;加快構建全國電力市場，積極組織新能源跨省、跨區交易”等機制上的改革措施。
國家能源局相關人士透露，“去年發布《意見》的時候我們還考慮到國網的壟斷地位，考核會對它無效，但現在因為當前這種種背景，電網解決棄風限電的態度非常積極，突破考核機制的問題目前看來還是比較樂觀的”。
高虎認為，當前國內推行配額制的整個機制環境和2014年比已經大不一樣了，“在這一輪電力體制改革背景下，我們其實已經掙脫了很多機制體制上的束縛。以前有人說配額制計劃色彩比較重，主要是電力體制改革之前我們缺乏市場途徑去實施和落實，這兩年電力體制改革的進展還是挺快的，很多市場的方式和手段都得到了實施。比如，我們放開了發電計劃管理，建立了電力市場的交易規則，售電側改革的持續推進，交易機構的成立等等，這些都是市場化的元素增加，現在推配額制的政策環境已經跟‘十二五’期間不能同日而語了”。
據透露，能源局計劃在2017年內將對地方可再生能源售電量的考核辦法提交到國務院討論，力爭今年通過出臺。
但從電網的角度來說，如果考核的板子真正打到身上，其態度是否又真的能如自主主導地推動促進消納各項措施那樣積極?
國網相關人士對記者表示，“電網為解決新能源消納做出了很大努力，為了打破省間壁壘一直在嘗試各種手段，為了促進新能源的跨省消納，還與中東部一些受端省份各種博弈。但配額制的考核如果不落在地方政府頭上而落在電網頭上是不合理的，而且意義也不大”。
能源局方面對這些問題也并非盲目樂觀，知情人士表示，“能源局沒有考核地方政府的權限，如果沒有更高一級的中央的約束，難度非常大，但考核地方售電是可操作的。比如地方的售電公司，如果達不到年度的可再生能源售電配額指標，可以取消售電資質。國家電網也很積極，在國網的推動下應該不會達不到，唯一擔心的是某些地方政府會不會阻撓，因為如果地方電網承擔了這部分義務和考核，積極接受外來新能源電量，可能會損害某些地方政府的利益，地方電網畢竟還是受地方政府的管理，現在主要的阻力在這”。
大省博弈
“只要上面明確地方對能源轉型承擔相應義務，問題就可以解決”
地方政府是否轉變態度仍是配額制能否真正落實的關鍵所在。
對很多東部發達省份來說，發展可再生能源或者接受外來新能源電量是一樁不劃算的生意。上述知情人士稱，“浙江、江蘇、山東、廣東是中國能源結構最差、最需要能源轉型的四個省，但恰恰越是能源結構需要轉型的地方，他們對新能源的抵觸越大”。
2016年，國家能源局發布過一個《2015年度全國可再生能源電力發展監測評價報告》(下稱《監測報告》)，把全國各省可再生能源發展和利用的情況做了一個展示，希望可以引起一些地方政府的重視。《監測報告》顯示，浙江、江蘇、山東、廣東四省在2015年的可再生能源電量消納比例分別為2.4%、3.3%、6.0%、1.8%，對比目標引導《意見》里的配額指標，浙江、廣東的情況明顯落后。
“最讓人擔憂的其實是，我們沒有一個健全的考核或激勵機制去推動這些省份發展和消納新能源，有些省份可以說不干就不干了，也有些省可能換了一任領導態度就不一樣了，干得好干得壞也沒區別”，上述知情人士舉了個例子，“比如山東，其實在發展新能源上是比較積極的，但卻沒從中獲得什么好處，浙江、廣東這些省，新能源建設和消納落后，卻沒有懲罰，浙江還是國家清潔能源示范省”。
據浙江方面相關人士解釋，浙江省政府并非抵制新能源建設，但由于其本省火電裝機容量較大，對于接收甘肅、寧夏等地的外來電不具備積極性，這也是中東部特高壓輸電受端省份的共同問題。
據相關人士透露，浙江省接收寧夏等地的外送電，指定只要浙能集團在寧夏投產的火電，不要風電，因為總賬算下來，風電即使再便宜，接收外來電多了，省內火電的發電空間就更受到壓縮，最后影響的是直接與地方政府利益掛鉤的省屬能源企業的收益。
相關人士特別提到一個例子，國家電網從2017年1月7日開始探索實施新能源全網統一調度，開展跨省區間可再生能源增量現貨交易。這一交易形式由國網國調中心組織，根據送端電網富余風電、光伏發電預測，利用全網調峰資源和跨區通道空間，安排次日棄風棄光外送交易，交易價格低至0.15元/千瓦時。
據相關人士透露，由于東部受端省份對接收外來電態度消極，“這項交易措施一開始是國調自主組織的，并沒有讓地方政府知悉，怕受到地方政府阻撓”。但某受端省電網向省經信委提交了響應跨區現貨交易的請示，建議積極參與，其調控中心多次到經信委溝通匯報，于2月4日——交易已經進行一個月后——才獲得經信委同意和省委副書記的批示同意。該省經信委還提出合理控制送入電量電價、建立省內電廠利益補償機制等意見，并要求年度交易電量控制在6億千瓦時，從年初預留的10億千瓦時雙邊交易電量空間中安排。
據相關人士透露，實際上的交易量大約只占該省用電量的萬分之一。
高虎認為，當前盡管沒法對地方政府執行強有力的約束和考核，但還是有一些方法可以推動他們，比如國家能源局去年發布的《監測報告》可以看作是一種輿論手段，通過每年的發布，呈現出哪些省份在發展可再生能源方面做得好，哪些省做得還有限。“可能發布的第一年公眾的關注度還不高，但連續發布形成歷史數據，就會有協會、媒體等相關方面進行跟蹤對比，就可以看出不同省份的差異，也形成一種輿論的壓力”。
但從地方政府的角度來看，尤其是在當前萎靡不振的經濟形勢之下，選擇更符合地方經濟利益的發展道路似乎是無可厚非的。
即便是不愿接收外來電的浙江，也有其客觀的歷史原因，除了寧夏、甘肅的新能源電量，浙江還承擔著大量的外送水電接收任務，即“二灘、溪洛渡等地來的水電，華東各省都要分攤，這些都是計劃性指標，相當于相應容量的機組是不能動的，如果再接收大量外來新能源，對電網調度也是很大壓力”，浙江相關人士這樣解釋。
國家能源局人士憂心，中國提出了能源轉型的目標，并就非化石能源利用指標做出了國際性的承諾，但這些目標和承諾應該如何實現?地方政府是否應該承擔相應的能源轉型的責任和義務?
“我們一直在說能源轉型，但看看各省，哪個省是真的需要能源轉型的?或者說，我們實現能源轉型要靠哪些省份?西北省份棄風限電厲害，但它們的能源結構里可再生能源的占比已經很高了，需要轉型的不是這些省份。東北、西北電網合計用電量才1萬億度，不到東部一個省的量，如果中東部這些省份不承擔能源轉型義務，光靠西北省份，那是不可能實現真正的轉型的”，觀察人士這樣認為。
任東明在其著作中也提到這個問題，在配額指標的分配和實現過程中，地方政府有各種顧慮，擔心壓低火電出力，降低火電廠收益，或者希望得到補償，地方電網也擔心增加額外成本等。
但配額制作為公共政策，重點應該關注解決公共效益是否能實現最大化，其實施會改變現有的利益格局，可能會觸動一些集團的利益，但不應以平衡相關集團之間的利益為制定政策的主要目標。
回溯配額制推進的歷程，這可能是最“難產”的能源政策之一。
它曾被棄用，被質疑是搞計劃經濟，被地方政府抵制。但對它的支持者來說，這是一種實現能源轉型最低成本的選擇。
相關人士認為，“我們需要可再生能源，但我們不是特定需要某一種可再生能源，配額制是設定了一個強制性的目標，在這個目標之下，一切交給市場，哪種市場手段有效就用哪種，哪種新能源便宜就用哪種，每個省份都可以在自己的指標下根據自己的實際情況實行最優的配置”，“美國這樣市場高度發達的國家，號稱有著世界上最小的政府，各個州通過立法設定強制性的目標，但在這之下，用什么手段，走什么路徑，由市場決定”。
盡管計劃于年內推動配額制對地方售電的考核辦法在國務院通過，但沒有更高決策層的支持，國家能源局對整個配額制體系的確立和落實仍然沒底。
“只要上面明確地方政府對能源轉型承擔相應的責任和義務，問題都可以解決。”一位業內人士說。
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