土地、稅收等非技術(shù)因素是當前導(dǎo)致新能源電力成本高企、難以在發(fā)電側(cè)平價上網(wǎng)的關(guān)鍵因素。

推動技術(shù)成本和非技術(shù)成本的“雙降”，新能源才能贏得比煤電等高碳能源更具競爭力的市場地位。

新能源度電成本持續(xù)降低，但平價上網(wǎng)尚需時日

3月5日，李克強總理在政府工作報告中明確提出，2018年將淘汰關(guān)停不達標的30萬千瓦以下煤電機組，并提出“要降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費和輸配電價格，一般工商業(yè)電價平均降低10%”，電價降低，倒逼新舊能源電力行業(yè)挖掘降成本空間，對于新能源產(chǎn)業(yè)而言，非技術(shù)成本的降低更為迫切。

作為全球新能源發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者，我國新能源發(fā)電規(guī)模領(lǐng)先全球，陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電等技術(shù)達到世界先進水平，海上風(fēng)電、光熱發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電等不斷取得突破性進展，推動了新能源發(fā)電成本的大幅下降。

據(jù)工信部統(tǒng)計，2017年，我國光伏發(fā)電系統(tǒng)投資成本降至5元/瓦左右，度電成本降至0.5-0.7元/千瓦時，平均度電成本比2010年下降約78%，低于全球平均水平。我國陸上風(fēng)電度電成本約為0.43元/千瓦時,較2010年下降7%，已經(jīng)非常接近火電電價。2017年9月，國家能源局公布首批13個風(fēng)電平價上網(wǎng)示范項目，上網(wǎng)電價按當?shù)孛弘姌藯U上網(wǎng)電價執(zhí)行，所發(fā)電量不核發(fā)綠色電力證書，不享受價格補貼，開啟了風(fēng)電發(fā)電側(cè)平價上網(wǎng)的先河。

但是，當前我國的新能源發(fā)電成本仍普遍高于煤電等傳統(tǒng)電力。

首先是工程項目投資成本偏高。當前我國煤電項目平均投資成本約為3700元/千瓦，而陸上風(fēng)電約為7760元/千瓦，海上風(fēng)電約為14700元/千瓦，光伏發(fā)電約為8460元/千瓦，光熱發(fā)電約為34000元/千瓦，分別是煤電項目的2.1倍、3.9倍、2.3倍和9.2倍，新能源發(fā)電項目投資仍然遠遠高于傳統(tǒng)煤電項目，尤其是海上風(fēng)電和光熱發(fā)電項目的前期投資成本居高不下。

其次是上網(wǎng)電價高于煤電標桿電價。當前全國脫硫脫硝煤電標桿電價為0.2595-0.4505元/千瓦時，而新能源上網(wǎng)電價一般采用“兩部制”電價，即一部分為當?shù)?ldquo;煤電標桿電價”，另一部分為“電價補助”，陸上風(fēng)電標桿電價為0.4-0.57元/千瓦時，光伏電站為0.65-0.85元/千瓦時，光熱則為1.15元/千瓦時，海上風(fēng)電為0.85元/千瓦時。

最后，更為關(guān)鍵的是，度電成本仍明顯高于燃煤發(fā)電。煤電的度電成本主要是燃煤成本，約占火電成本的50-70%左右，成本受煤炭價格變化影響較大。根據(jù)當前煤炭價格及310克/千瓦時的標準煤耗率，全國各地火電的度電燃煤成本主要集中在0.2-0.3元，度電成本約為0.3-0.5元之間。相對于火電度電成本，新能源度電成本僅陸上風(fēng)電基本可在發(fā)電側(cè)實現(xiàn)平價上網(wǎng)，但海上風(fēng)電度電成本仍比火電高133%-235%，光伏度電成本比火電高42%，光熱發(fā)電度電成本比火電高280%，由此來看，在發(fā)電側(cè)實現(xiàn)平價上網(wǎng)，新能源仍有一段相當長的路要走。

非技術(shù)成本高企是制約新能源平價上網(wǎng)的關(guān)鍵因素

不可否認的是，相對于歷史悠久、技術(shù)成熟、商業(yè)模式完善的燃煤發(fā)電，風(fēng)電、光伏、光熱、生物質(zhì)發(fā)電等新能源的發(fā)展還遠遠不成熟，仍屬于“幼稚性行業(yè)”，技術(shù)成本是新能源電力度電成本較高的重要原因。

但更為重要的是，土地、稅收等非技術(shù)因素是當前導(dǎo)致新能源電力成本高企、難以在發(fā)電側(cè)平價上網(wǎng)的關(guān)鍵因素。以光伏發(fā)電為例，2016年我國光伏平均度電成本約為0.596元/千瓦時，其中，土地成本約0.3元/千瓦時，非技術(shù)成本占比超過了50%。

土地成本居高已經(jīng)成為困擾新能源電力平價上網(wǎng)的攔路虎，根據(jù)國家能源十三五規(guī)劃，風(fēng)電、光伏開始向消納能力較強的中東部轉(zhuǎn)移，而中東部人口集中，土地資源相對稀缺，用地難、用地成本高的問題將更加凸顯。

差別化用地政策落實層度不一。2015年，國土資源部下發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)，提出采取差別化用地政策支持新能源等新業(yè)態(tài)發(fā)展。光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案。但是，在項目的實際開發(fā)過程中，大多數(shù)地區(qū)對占用未利用地、農(nóng)用地的光伏、風(fēng)電項目辦理轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù)，大幅提高了新能源的建設(shè)成本。以20MW的光伏電站為例，工業(yè)用地出讓按最低價標準約為4萬元/畝，光新增的土地成本就要超過2000萬，如果在建設(shè)用地費用高的地區(qū)成本更高。

對土地的界定標準不同，也給光伏、風(fēng)電等新能源發(fā)電項目帶來困擾。土地資源涉及國土、地質(zhì)、水利、氣象、林業(yè)、旅游、交通、軍事等眾多部門，從土地規(guī)劃、用途管制等角度，土地還被劃分為基本農(nóng)田保護區(qū)、風(fēng)景旅游用地區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)、重點森林保護區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護區(qū)等特殊區(qū)域。新能源電力項目需要向各部門溝通確認土地性質(zhì)，還要從規(guī)劃、用途管制角度進行多次確認，使得項目投資開發(fā)周期延長，對于地類的界定標準不統(tǒng)一，更增加了項目開發(fā)的不確定性。

光伏、風(fēng)電等項目開發(fā)還面臨稅收等不確定因素的影響。根據(jù)《耕地占用稅暫行條例》，“人均耕地不超過1畝的，單位稅額為每平方米10元-50元”，即對于耕地占用稅具有5倍的調(diào)整空間。而根據(jù)《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的規(guī)定，城鎮(zhèn)土地使用稅采用有幅度差別定額稅率：大城市1.5-30元，中等城市1.2-24元，小城市0.9-18元，縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)0.6-12元，調(diào)整空間達到了20倍。由于地區(qū)間稅收執(zhí)行標準不統(tǒng)一，相關(guān)部門自由裁量權(quán)較大，造成新能源電力項目難以把控投資風(fēng)險。

推動新能源成本“雙降”，贏取超越高碳電力的市場

競價是新能源電力發(fā)展的大趨勢，加快平價上網(wǎng)甚至低價上網(wǎng)進程，推動技術(shù)成本和非技術(shù)成本的“雙降”，新能源才能贏得比煤電等高碳能源更具競爭力的市場地位。

擴大引領(lǐng)示范，形成降低成本的倒逼機制。

擴大“領(lǐng)跑者”的技術(shù)和應(yīng)用創(chuàng)新示范效應(yīng)，帶動產(chǎn)業(yè)降本增效。自2015年以來，我國通過光伏領(lǐng)跑計劃和建設(shè)領(lǐng)跑基地，公布了15GW裝機規(guī)模的領(lǐng)跑者基地，造2017年光伏發(fā)電領(lǐng)跑基地名單中，除了10個應(yīng)用領(lǐng)跑基地之外，還提出建設(shè)3個技術(shù)領(lǐng)跑基地，對加速技術(shù)成果向市場轉(zhuǎn)化和推廣，推動光伏發(fā)電成本下降提出了更高要求。在風(fēng)電領(lǐng)域，2017年開始啟動風(fēng)電平價上網(wǎng)示范項目，河北、黑龍江、甘肅、寧夏、新疆五省(區(qū))等地共計13個風(fēng)電項目開始試點。首批20個光熱發(fā)電示范項目也于去年啟動，其它如分布式光伏、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿纫舱谥鸩酵七M。這一系列示范項目的推動，為新能源產(chǎn)業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新、集成應(yīng)用創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新等領(lǐng)域提供了良好示范，激發(fā)了行業(yè)降本增效的動力，通過領(lǐng)跑企業(yè)的帶動，對行業(yè)形成了倒逼機制，整體上有利于加速新能源平價上網(wǎng)進程。隨著新能源發(fā)電裝機規(guī)模的擴大，新能源在我國電力消費中的占比進一步提升，要推動新能源平價甚至低價上網(wǎng)，需要進一步總結(jié)各類示范項目的經(jīng)驗和教訓(xùn)，強化市場競爭機制，提高準入門檻，擴大新能源各領(lǐng)域在技術(shù)、應(yīng)用等方面創(chuàng)新示范，推動新能源產(chǎn)業(yè)不斷降低度電成本。

落實國家政策，推動非技術(shù)成本降低。

非技術(shù)成本的降低是推動我國新能源平價上網(wǎng)的關(guān)鍵。以光伏發(fā)電為例，根據(jù)中國光伏行業(yè)協(xié)會發(fā)布的數(shù)據(jù)，光伏組件在度電成本中的占比越來越低，目前僅為23%左右，而電網(wǎng)接入、土地租金、融資成本、稅費等非光伏成本的占比達到77%，光伏電站的平均土地成本已超每瓦0.2元。同樣，土地成本、接入電網(wǎng)費用、運維管理成本比較高，也限制了風(fēng)電競爭力的提升。

這些非技術(shù)性成本的降低，并不一定需要在政策上給新能源行業(yè)以額外的特殊待遇，關(guān)鍵是相關(guān)政策的落實到位。如，在土地使用方面，相關(guān)部委已出臺了一系列支持政策，如《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)[2015]5號)、《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》(林資發(fā)〔2015〕153號)、《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》、《國土資源部辦公廳關(guān)于光伏發(fā)電用地事項的函》(國土資廳函〔2016〕1638號)、《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》，等等，部分地方政府也出臺了相關(guān)政策，對風(fēng)電、光伏等新能源項目用地做出了規(guī)范和界定，關(guān)鍵是切實落實好、執(zhí)行好。在稅收、電網(wǎng)計入等方面，2017年9月國家能源局發(fā)布了《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域涉企稅費負擔(dān)的通知》，對新能源產(chǎn)業(yè)在增值稅、耕地占用稅、土地使用稅、水資源費、配套電網(wǎng)投資、融資成本、制止亂收費等方面都有了進一步明確的規(guī)定。只有嚴格按照國家相關(guān)政策要求，切實營造新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，才能讓新能源行業(yè)專注于技術(shù)與應(yīng)用創(chuàng)新，降低不必要的開支和成本。