在國家層面引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)跑者計劃及基地實施中，地方政府的實際操作經(jīng)常與國家的指導(dǎo)方向發(fā)生沖突。近日，兩家中標海興領(lǐng)跑基地的企業(yè)就收到了當?shù)劓?zhèn)一級稅務(wù)機關(guān)的土地使用稅催繳通知。而海興基地在當初申報時是承諾了基地所占用的土地不在城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅范圍內(nèi)的。

一家企業(yè)的催繳通知書上顯示，從2018年9月至今共需要繳納266萬元的土地使用稅；另一家投資企業(yè)則被要求按照每平方米約2元的標準繳納土地使用稅，以100MW占地3000畝的標準計算，這家企業(yè)每年需要上交超過500萬的土地使用稅，約占該電站年收益的8%；第三家企業(yè)相關(guān)負責(zé)人告訴光伏們，因其項目地不涉及到鎮(zhèn)，所以未被征收土地使用稅。

光伏們了解到，在收到催繳通知后，被征稅的企業(yè)便積極與海興縣主管部門進行了溝通，截至目前仍未收到明確回復(fù)。

問題的關(guān)鍵在于，領(lǐng)跑基地所涉土地不在城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅范圍內(nèi)，這是在基地優(yōu)選時得到縣級主管部門承諾過的。對于投資企業(yè)來說，如果這一問題無法得到妥善處理，便要承擔(dān)每年數(shù)百萬的額外支出，這在領(lǐng)跑者低電價的壓力下可能會擊破投資企業(yè)的收益率底線。

不堪重負——投資企業(yè)無法承受的“信用”風(fēng)險

在標桿電價時期，作為推動光伏發(fā)電盡快實現(xiàn)平價目標的先行者，國家主管部門數(shù)度發(fā)文“護航”領(lǐng)跑者，以排除非技術(shù)成本對光伏電站收益率的影響，來達到推動度電成本下降的目標。

為解決前兩批領(lǐng)跑者基地在此前實施中的不足與問題，2017年實施的第三批領(lǐng)跑者基地史無前例的將土地、送出、政府服務(wù)保障機制等可能提高非技術(shù)成本的因素納入了基地競爭的優(yōu)選標準中。

國家能源局在《關(guān)于推進光伏發(fā)電“領(lǐng)跑者”計劃實施和2017年領(lǐng)跑基地建設(shè)有關(guān)要求的通知》（國能發(fā)新能[2017]54號）中要求，各基地進行初選后向國家能源局提交申報材料，申報材料應(yīng)包括基地規(guī)劃報告、必要的支撐性專題報告以及包含土地成本及稅費、電力送出工程及消納保障、政府服務(wù)保障機制的市（縣）級及以上政府或有相應(yīng)管理權(quán)限的政府部門的說明或支撐性（承諾）文件等。

同時，該文件在土地類型及成本一欄明確要求，基地場址必須屬于國家允許建設(shè)光伏電站的土地，產(chǎn)權(quán)清晰，土地流轉(zhuǎn)價格較低（或不收取土地租金的國有未利用土地）。基地所在市（縣）政府應(yīng)確認基地光伏陣列所占用土地屬于不征收城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅范圍，并明確按用地面積計列的所有費用以及土地足額交付使用的期限。

在后續(xù)的基地優(yōu)選以及競爭工作方案中，各城市主管部門也針對優(yōu)選文件中的標準做出了承諾，然而，這些“承諾”在項目實施中并未執(zhí)行到位。某項目負責(zé)人表示，如果最開始政府沒有做出承諾，那當時項目測算時以及申報電價時，我們就會把土地使用稅這一項邊界條件納入其中了。

顯然，投資企業(yè)無法提前預(yù)測這種稅務(wù)主管部門“失信”風(fēng)險。事后征稅行為，既無益于光伏發(fā)電度電成本的降低，同時也惡化了當?shù)氐臓I商環(huán)境。

“逃”不開的土地稅

在實施三批之后，光伏領(lǐng)跑者計劃的實施也不負所托的，在模式、電價、規(guī)模等多方面為行業(yè)提供了豐富的經(jīng)驗。然而，盡管有多層文件“護航”，領(lǐng)跑者項目也逃不開土地使用稅的“魔咒”。

在此前實施的第二批光伏領(lǐng)跑者基地中，就有某光伏領(lǐng)跑者項目被相關(guān)部門催繳土地使用稅的先例。在經(jīng)過此前兩批的實施經(jīng)驗后，為了真正發(fā)揮領(lǐng)跑者計劃降低度電成本的作用，國家主管部門發(fā)文明確要求各地不得增加投資企業(yè)額外負擔(dān)，并將此作為基地優(yōu)選標準之一。

然而，在第三批領(lǐng)跑者基地項目優(yōu)選中，青海海西、德令哈兩個領(lǐng)跑基地仍因涉及征收城鎮(zhèn)土地使用稅被暫停，直到這一情況整改完成后，優(yōu)選工作才得以繼續(xù)推進。

近幾年，從土地性質(zhì)到征稅，光伏電站用地問題正日益突出。事實上，隨著存量光伏電站數(shù)量的增加，投資企業(yè)為土地以及其他合規(guī)性手續(xù)付出的“代價”正與日俱增。

隨著2019年我國光伏行業(yè)全面進入競價時代，緊貼下限的收益率降低了投資企業(yè)承擔(dān)額外風(fēng)險的能力。一方面，我國光伏發(fā)電在走向平價的征程中，非技術(shù)成本的居高不下帶給行業(yè)巨大的挑戰(zhàn)。另一方面，在當前情況未得到明確改善之前，各投資企業(yè)應(yīng)加強對光伏用地的嚴格審核，以規(guī)避類似風(fēng)險的發(fā)生。