作為中國第19個稅種，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》將于2018年1月1日正式開征，意味著征收了近40年的排污費正式謝幕。這是中國政府第一次對污染排放企業(yè)征收環(huán)保稅，以解決過去排污費制度存在的執(zhí)法剛性不足、地方政府干預等問題。據(jù)估算，環(huán)保稅征收規(guī)模將達500億元。

 

中國環(huán)境狀況公報顯示，中國近1/3地表水低于III類水標準，60%的地下水受到污染，75.1%的地級及以上城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標。那么，新開征的環(huán)保稅能否帶動高污染高排放企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型、改善中國嚴峻的環(huán)境問題？

 

01為什么要以稅代費？

 

要回答環(huán)保稅的作用，首先要從環(huán)保稅和排污費之間的異同說起。

 

過去排污費制度的最大問題是費用拖欠。2014至2016年間，中國國家重點監(jiān)控企業(yè)欠繳的排污費為3.5億元、7.6億元、16.7億元，分別占各年應繳征收排污費的比例為4%、8%和17%。2016年，無一省份繳清排污費，拖欠最多的遼寧、江蘇兩省欠費高達2.2億和1.7億元。

 

《排污費征收使用管理條例》規(guī)定，征收部門有權(quán)向逾期欠繳企業(yè)最高追繳3倍以上排污費。而《中華人民共和國稅收征收管理法》規(guī)定，稅務部門有權(quán)對逾期未繳稅或少繳稅的企業(yè)處于最高5倍的稅費，同時有權(quán)查封、扣押未繳稅或少繳稅企業(yè)的商品或從該企業(yè)銀行戶口直接扣繳稅款。“費改稅”后，環(huán)保稅將對解決欠費、執(zhí)法剛性不足等問題起到至關(guān)重要的作用。

 

此外，環(huán)保稅還有助于政府通過稅收減免來激勵工業(yè)企業(yè)采取有效的環(huán)保措施，減少污染物排放。例如，環(huán)保稅法條款中對那些污染物減排低于國家標準30%的企業(yè)實施優(yōu)惠，只按75%來征收環(huán)保稅，差別稅收減免意在通過經(jīng)濟激勵促進企業(yè)主動減排。

 

02環(huán)保稅能促進高污染高排放企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型嗎？

 

1.從征收稅額來看，如果不提高稅額，影響甚小。

 

環(huán)保稅法規(guī)定，廢水中污染物稅額為每當量為1.4~14元，廢氣中污染物每當量的征收稅額為1.2~12元，具體征收稅額由各省環(huán)保部門根據(jù)當?shù)氐沫h(huán)境容量來定。但是，遵循“稅費平移”原則，各省環(huán)保稅額與排污費規(guī)定的繳費額度基本一致。據(jù)統(tǒng)計，有23個省實行了排污費最低征收標準。

 

目前，廣東、江蘇、云南、貴州等9省公布了環(huán)保稅稅額的征稅方案，只有廣東、貴州和云南3省提高了污染物稅額的基準，其余省份仍然保持了2017年的征收標準，但此標準難以對高污染高排放行業(yè)構(gòu)成足夠的稅負壓力以倒逼其綠色轉(zhuǎn)型。

 

2015年中國工業(yè)廢氣排放量最高的五大行業(yè)分別為電力及熱力生產(chǎn)供應業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、化學品制造；而工業(yè)廢水排放量最高的五大行業(yè)則為化學品制造、造紙及紙制品業(yè)、紡織業(yè)、煤炭開采和洗選業(yè)、農(nóng)副食品加工業(yè)。

 

根據(jù)2015年排污費征收情況來看，國控重點企業(yè)征收的排污費約為88.8億元，征收企業(yè)數(shù)量為13974，每家企業(yè)平均繳納的排污費約為64萬元。將其與大中型高污染高排放工業(yè)企業(yè)的平均利潤對比不難發(fā)現(xiàn)，除黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、煤炭開采和洗選業(yè)，排污費對其它高污染行業(yè)的平均利潤影響微乎其微。

 

同樣，遵循“稅費平移”原則的環(huán)保稅，對高排放行業(yè)利潤的影響也十分有限。特別是對工業(yè)廢水排放量最大的化學品制造業(yè)而言，稅額對其利潤影響幾乎可以忽略不計。

 

另外，稅額和污染物治理成本之間仍存在較大差距，企業(yè)主動治理的動力不足。例如，根據(jù)廣東省抽樣200家企業(yè)測算，大氣污染物二氧化硫和氮氧化物平均治理成本分別為3.6元/當量和20.9元/每當量，分別是現(xiàn)行排污費征收標準的3倍和17.4倍。水污染物化學需氧量和氨氮平均治理成本分別為7.4元/當量和31.4元/當量，分別是現(xiàn)行排污費征收標準的5.3倍和22.4倍。與高昂的治理成本相比，交稅對企業(yè)更有利可圖，環(huán)保稅難以發(fā)揮激勵作用促進企業(yè)主動減排。

 

2.“政策性減免”條款一旦被濫用，將難以對排污大戶起限制作用。

 

環(huán)境保護稅法繼承了排污費的政策性減免措施，例如，對達標排放的污水處理廠，環(huán)境保護稅法將給予政策性免征，而對污染物排放低于國家規(guī)定標準30%的企業(yè)，減按75%征收的環(huán)保稅。

 

這一措施旨在通過稅收免征和優(yōu)惠促進企業(yè)主動減少污染物排放。然而，過去實施過程中一直存在著審核不嚴等問題，特別是對部分超標排放的污水處理廠和企業(yè)給予了免征優(yōu)惠。中國工業(yè)廢水排放大省江蘇、山東、浙江、河北均存在這一問題，最為嚴重的是山東，近43%獲得政策性免征企業(yè)工業(yè)廢水超標排放。

 

例如，江蘇省揚子江藥業(yè)集團有限公司在第二季度出現(xiàn)總氮超標，但該集團仍享受了政策性免征待遇。同樣，山東金號織業(yè)有限公司從2016年第二季度起連續(xù)三個季度污染物超標排放，2016年5月5日總磷排放濃度甚至超標14倍，山東省相關(guān)部門還是給予該企業(yè)連續(xù)三個季度的政策性免征。

 

如果不嚴格審核享受政策性免征企業(yè)的資質(zhì)，不僅不能對主動減排的企業(yè)起到激勵作用，反而會變成為地方政府縱容超標排放、阻礙工藝升級改造的工具。

 

3.重點污染源監(jiān)控信息可靠有效是環(huán)保稅發(fā)揮作用的前提。

 

企業(yè)污染物排放數(shù)據(jù)的可靠性和有效性是環(huán)保稅促進高污染行業(yè)減排的前提。然而，近年內(nèi)，排放數(shù)據(jù)造假層出不窮，數(shù)據(jù)可靠性備受質(zhì)疑。2016年上半年，杭州市環(huán)保局就查處了8宗典型污染源自動監(jiān)控設(shè)施及數(shù)據(jù)弄虛作假的案件，其中浙江征天印染有限公司人為故意逃避監(jiān)管，超標排放污水，被處以24萬元罰款；湖北省檢察機關(guān)甚至對湖北某陶瓷有限公司篡改污染數(shù)據(jù)的行為提起訴訟[1]，并批捕該公司的負責人。

 

除了可靠性，污染源數(shù)據(jù)的有效性對于核定排污單位的所應承擔的環(huán)保稅額也至關(guān)重要。2017年1月-11月，四川、寧夏、山東、山西等四省的污染源數(shù)據(jù)傳輸有效率[2]未達到90%，其中山西傳輸有效率僅為83.09%，為中國最低。有9個城市及自治州的污染源數(shù)據(jù)有效率未達到80%，其中山西朔州市僅為57.64%。

 

國控重點污染源數(shù)據(jù)的有效性也不容樂觀。例如，江蘇省2017年1月份有77家國控重點監(jiān)控企業(yè)[3]的染源自動監(jiān)測系統(tǒng)至少有一天無數(shù)據(jù)，其中蘇州市的玖龍紙業(yè)（太倉）有限公司一個月內(nèi)甚至出現(xiàn)5天沒有排放數(shù)據(jù)。在缺少有效污染源數(shù)據(jù)的情況下，要核算排污單位應承擔的環(huán)保稅基本不可能。

 

若要讓環(huán)保稅能真正倒逼高污染高排放企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，建議各省在提高環(huán)保稅額的基礎(chǔ)上，保障污染源數(shù)據(jù)的準確性，同時加強政策性免征企業(yè)審核。