分析重點：
垃圾處理PPP項目的合規運營設計
選題理由：
“運營”---這是2018年開年以來，PPP最火的概念。究其原因，當然是財政部辦公廳《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金[2017]92號)嚴格規定了PPP需包含運營內容，否則無法入庫。因此，當下PPP項目設計時，一定要著重考慮運營是什么?運營什么?怎么運營?這幾個關鍵性的問題。面對著這樣的局面，大家反應不同，一種是抓緊將不合規的PPP項目包裝一下，添加一些運營內容;一種是不慌不忙，先研究明白究竟92號文“運營”的含義是什么，再有針對性地操作。垃圾處理行業是一個輕建設重運營的行業，92號文對其本不應該有什么影響，但由于我國生活垃圾處理費是上交政府的，社會資本很少有能夠直接收取費用的先例，于是我們就可以把垃圾處理項目等同于高速公路了，這樣的話，似乎運營性就不那么明顯了。這是一種普遍存在的困惑，因此筆者在瀛和律師機構PPP中心主任汪金敏老師的文章啟發下，寫出了自己的一些想法和思考。
一、項目基本情況
項目名稱：中國某市生活垃圾收集轉運體系建設PPP項目
所屬行業：市政工程->垃圾處理
項目總投資：11000萬元
所處階段：準備階段
回報機制：政府付費
合作期限：18年
運作方式：BOT
項目概況：本項目處于準備階段，是垃圾處理項目中典型的無其他經營性收入的類型，該項目主要旨在建設當地的市縣鄉垃圾收集轉運體系，提升人居環境。
二、提問
1、92號文要求PPP項目須運營，具體指什么?
2、垃圾處理PPP項目應該如何設計運營內容?
三、分析
1、PPP假運營的寬松認定標準
汪金敏老師作為專家組組長，提出了PPP假運營的寬松認定標準是：
運營服務費低于5%或按實結算的政府付費類PPP項目是假PPP。
其中主要的解釋和理由如下：
(1)政府付費類實質性運營內容
實質運營內容，按照財金〔2014〕156號規定，就公共交通項目是指“運營有關的高速公路、橋梁、城市軌道交通等公共交通設施”;就公用設施項目是指“供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理等”;就社會公共服務項目是指“提供醫療、衛生、教育等公共服務”。
這里暫時還用不到5%的比例，156號文的規定就決定了某一類型的項目有其相對特定的運營內容，如果沒有做到匹配，可能就是存在問題的。以垃圾處理為例，如果本項目的運營內容不是區域生活垃圾的收集和轉運，而是垃圾樓、中轉站的維護，周邊植被的養護，那么這就是非常明顯了，政府只是通過BT的方式讓社會資本方幫助其建設了一些垃圾收集轉運要做的工程。
此處，還有一個概念需要明晰：即“運營”與“使用者付費”的關系。很多人誤解，使用者付費才是運營，這樣理解的話，那養護公路就不是運營嗎?這不是與156號文明顯違背嘛。因此，如果一個項目有使用者付費，那么一定有運營;如果沒有使用者付費，也不代表沒有運營。
關于“5%”是怎么得來的呢?為什么不是10%呢?汪老師將其認定為寬松認定標準，肯定是運營內容不要求占比太多。此外，這也與汪老師實際核查各地入庫PPP項目情況的大數據總結有關，不足5%的項目有但是不多，不至于達到大面積擊倒PPP項目的程度。從改革的穩和緩的角度看，5%是汪老師根據實際情況確定的一個初步標準。
(2)運營服務費低于5%的提前鎖定政府支出責任
防止PPP異化為拉長版BT是我國長期的政策取向。財政部財辦金〔2017〕92號文解讀指出：“防止政府對項目各項支出承擔無條件的支付義務，使PPP異化為拉長版BT”。《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預〔2012〕463號)規定：“除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務”。
所謂禁止BT，我們要理解其中的深層次原因有二：一是政府支出可以，但是不能固化支出，不合理地增加政府債務;二是政府支出可以，但是不能不合理地承擔風險，竣工驗收就走人的社會資本把項目未來風險都讓政府承擔，再結合政府崗位定期調動的政治制度，極有可能引發歷史遺留問題。
那么關鍵問題就是“運營服務費低于5%”與“BT”是否有相當程度的關聯性?我們分別來看即可。
第一，為了不固化政府支出，就需要進行績效考核。按照92號文最低程度的規定，建設部分30%納入績效考核，經營部分當然是100%績效考核，那么一個運營服務費為5%的項目，績效考核結果的范圍是最高100%，最低95%*(1-30%)=66.5%，所以該項目的付費區間是66.5%-100%，這么看上去似乎沒有什么太大問題，但汪老師是這樣解釋的：
社會資本方只要多出20%運營成本，即相當于以30%建設成本的3%作為代價，一般就可以保證運營績效得滿分，從而保證足額得到30%建設成本。
關于30%究竟該怎么理解，市場上眾說紛紜。上述列舉的第一種觀點是30%建設成本的績效考核，是專門考核建設屬性的績效，比如雖然竣工驗收合格，但是沒有達到規定使用年限，或者隨著使用過程而產生瑕疵啦，或者直接把維修維護劃入該部分績效考核;第二種觀點是30%建設成本能否得到，取決于運營績效考核打分情況，運營績效滿分，那么30%建設成本就一定可以拿到。當然還有其他觀點，比如說運營和建設占比為3:7的觀點，相對而言理由就不太充分了。
我們先來看看立法原意吧，財政部是這樣解釋的：
要求政府承擔的項目建設成本與運營成本均應根據績效考核結果進行支付，且建設成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%，防止當前部分項目通過所謂“工程可用性付費”方式，以“項目竣工即應支付”的名義，提前鎖定政府對建設成本的無條件支付義務，弱化項目運營績效考核的約束力。
財政部的解釋，毫無疑問非常清楚了，就是汪老師所持的觀點，因此其他觀點不攻自破。為了讓運營績效考核發揮效力和重要作用，那么為了實現運營績效考核所多支出的運營成本，與獲得的30%的建設成本之間，應該有一定程度的相當性。這時候，我們再看一下上面汪老師的解讀，就很好理解，為什么5%已經是以小博大的最高程度容忍了。
(3)按實結算的沒有承擔主要運營風險
社會資本方承擔主要運營風險是PPP項目的基本要求。財金〔2016〕92號規定：“合同應當根據項目基準成本和項目資本金財務內部收益率，參照工程竣工決算合理測算確定項目的補貼或收費定價基準。項目收入基準以外的運營風險由項目公司承擔”。蘇財金〔2017〕92號文規定：“對無運營內容…社會資本不實際承擔項目建設運營風險等不得納入省PPP項目庫”。
按實結算，看似是比較公平的做法，實際上是社會資本花多少，政府就買多少單，所以正確的做法應該是按實計算、嚴格績效結算。績效考核重中之重，一定要有。
(4)運營服務費低于5%或按實結算的物不所值
PPP模式比傳統模式融資成本高，只有在同等運營服務質量下較大幅度降低運營成本，才可能做到物有所值。這就要求PPP模式中運營成本太少，否則沒有可降低的空間。換句話講，明明政府購買服務、一般政府采購、特許經營、EPC等就可以很好完成的事項，通過物有所值做PPP簡直是天方夜譚，這也暴露了之前PPP項目審批流程中物有所值部分偏向定性分析、缺乏定量測算的弊端。
2、垃圾處理PPP項目應該如何設計運營內容?
其實汪老師的論斷從邏輯和政策法規等多個角度看，都十分正確，5%的比例也只是現實所迫，因為再提高比例的話，不合規的項目實在太多，會影響整個PPP行業在中國的發展。基于此，對于垃圾處理行業的PPP項目，設計運營內容時有哪些注意事項呢?
嚴格績效考核：30%建設成本掛鉤+100%運營績效考核
因為垃圾處理PPP項目的運營內容一般都是占據很大部分的，所以比例的問題基本不需要擔心，主要是要把績效考核機制制定清楚，最低程度也要滿足92號文的要求。垃圾處理一般以處理規模為績效考核的基礎依據，那么在劃定處理規模時應該結合項目實際情況合理確定范圍和區間，輔以動態調節機制，打造切實可行的一套績效考核機制。
垃圾處理PPP項目的合規運營設計
選題理由：
“運營”---這是2018年開年以來，PPP最火的概念。究其原因，當然是財政部辦公廳《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金[2017]92號)嚴格規定了PPP需包含運營內容，否則無法入庫。因此，當下PPP項目設計時，一定要著重考慮運營是什么?運營什么?怎么運營?這幾個關鍵性的問題。面對著這樣的局面，大家反應不同，一種是抓緊將不合規的PPP項目包裝一下，添加一些運營內容;一種是不慌不忙，先研究明白究竟92號文“運營”的含義是什么，再有針對性地操作。垃圾處理行業是一個輕建設重運營的行業，92號文對其本不應該有什么影響，但由于我國生活垃圾處理費是上交政府的，社會資本很少有能夠直接收取費用的先例，于是我們就可以把垃圾處理項目等同于高速公路了，這樣的話，似乎運營性就不那么明顯了。這是一種普遍存在的困惑，因此筆者在瀛和律師機構PPP中心主任汪金敏老師的文章啟發下，寫出了自己的一些想法和思考。
一、項目基本情況
項目名稱：中國某市生活垃圾收集轉運體系建設PPP項目
所屬行業：市政工程->垃圾處理
項目總投資：11000萬元
所處階段：準備階段
回報機制：政府付費
合作期限：18年
運作方式：BOT
項目概況：本項目處于準備階段，是垃圾處理項目中典型的無其他經營性收入的類型，該項目主要旨在建設當地的市縣鄉垃圾收集轉運體系，提升人居環境。
二、提問
1、92號文要求PPP項目須運營，具體指什么?
2、垃圾處理PPP項目應該如何設計運營內容?
三、分析
1、PPP假運營的寬松認定標準
汪金敏老師作為專家組組長，提出了PPP假運營的寬松認定標準是：
運營服務費低于5%或按實結算的政府付費類PPP項目是假PPP。
其中主要的解釋和理由如下：
(1)政府付費類實質性運營內容
實質運營內容，按照財金〔2014〕156號規定，就公共交通項目是指“運營有關的高速公路、橋梁、城市軌道交通等公共交通設施”;就公用設施項目是指“供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理等”;就社會公共服務項目是指“提供醫療、衛生、教育等公共服務”。
這里暫時還用不到5%的比例，156號文的規定就決定了某一類型的項目有其相對特定的運營內容，如果沒有做到匹配，可能就是存在問題的。以垃圾處理為例，如果本項目的運營內容不是區域生活垃圾的收集和轉運，而是垃圾樓、中轉站的維護，周邊植被的養護，那么這就是非常明顯了，政府只是通過BT的方式讓社會資本方幫助其建設了一些垃圾收集轉運要做的工程。
此處，還有一個概念需要明晰：即“運營”與“使用者付費”的關系。很多人誤解，使用者付費才是運營，這樣理解的話，那養護公路就不是運營嗎?這不是與156號文明顯違背嘛。因此，如果一個項目有使用者付費，那么一定有運營;如果沒有使用者付費，也不代表沒有運營。
關于“5%”是怎么得來的呢?為什么不是10%呢?汪老師將其認定為寬松認定標準，肯定是運營內容不要求占比太多。此外，這也與汪老師實際核查各地入庫PPP項目情況的大數據總結有關，不足5%的項目有但是不多，不至于達到大面積擊倒PPP項目的程度。從改革的穩和緩的角度看，5%是汪老師根據實際情況確定的一個初步標準。
(2)運營服務費低于5%的提前鎖定政府支出責任
防止PPP異化為拉長版BT是我國長期的政策取向。財政部財辦金〔2017〕92號文解讀指出：“防止政府對項目各項支出承擔無條件的支付義務，使PPP異化為拉長版BT”。《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預〔2012〕463號)規定：“除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務”。
所謂禁止BT，我們要理解其中的深層次原因有二：一是政府支出可以，但是不能固化支出，不合理地增加政府債務;二是政府支出可以，但是不能不合理地承擔風險，竣工驗收就走人的社會資本把項目未來風險都讓政府承擔，再結合政府崗位定期調動的政治制度，極有可能引發歷史遺留問題。
那么關鍵問題就是“運營服務費低于5%”與“BT”是否有相當程度的關聯性?我們分別來看即可。
第一，為了不固化政府支出，就需要進行績效考核。按照92號文最低程度的規定，建設部分30%納入績效考核，經營部分當然是100%績效考核，那么一個運營服務費為5%的項目，績效考核結果的范圍是最高100%，最低95%*(1-30%)=66.5%，所以該項目的付費區間是66.5%-100%，這么看上去似乎沒有什么太大問題，但汪老師是這樣解釋的：
社會資本方只要多出20%運營成本，即相當于以30%建設成本的3%作為代價，一般就可以保證運營績效得滿分，從而保證足額得到30%建設成本。
關于30%究竟該怎么理解，市場上眾說紛紜。上述列舉的第一種觀點是30%建設成本的績效考核，是專門考核建設屬性的績效，比如雖然竣工驗收合格，但是沒有達到規定使用年限，或者隨著使用過程而產生瑕疵啦，或者直接把維修維護劃入該部分績效考核;第二種觀點是30%建設成本能否得到，取決于運營績效考核打分情況，運營績效滿分，那么30%建設成本就一定可以拿到。當然還有其他觀點，比如說運營和建設占比為3:7的觀點，相對而言理由就不太充分了。
我們先來看看立法原意吧，財政部是這樣解釋的：
要求政府承擔的項目建設成本與運營成本均應根據績效考核結果進行支付，且建設成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%，防止當前部分項目通過所謂“工程可用性付費”方式，以“項目竣工即應支付”的名義，提前鎖定政府對建設成本的無條件支付義務，弱化項目運營績效考核的約束力。
財政部的解釋，毫無疑問非常清楚了，就是汪老師所持的觀點，因此其他觀點不攻自破。為了讓運營績效考核發揮效力和重要作用，那么為了實現運營績效考核所多支出的運營成本，與獲得的30%的建設成本之間，應該有一定程度的相當性。這時候，我們再看一下上面汪老師的解讀，就很好理解，為什么5%已經是以小博大的最高程度容忍了。
(3)按實結算的沒有承擔主要運營風險
社會資本方承擔主要運營風險是PPP項目的基本要求。財金〔2016〕92號規定：“合同應當根據項目基準成本和項目資本金財務內部收益率，參照工程竣工決算合理測算確定項目的補貼或收費定價基準。項目收入基準以外的運營風險由項目公司承擔”。蘇財金〔2017〕92號文規定：“對無運營內容…社會資本不實際承擔項目建設運營風險等不得納入省PPP項目庫”。
按實結算，看似是比較公平的做法，實際上是社會資本花多少，政府就買多少單，所以正確的做法應該是按實計算、嚴格績效結算。績效考核重中之重，一定要有。
(4)運營服務費低于5%或按實結算的物不所值
PPP模式比傳統模式融資成本高，只有在同等運營服務質量下較大幅度降低運營成本，才可能做到物有所值。這就要求PPP模式中運營成本太少，否則沒有可降低的空間。換句話講，明明政府購買服務、一般政府采購、特許經營、EPC等就可以很好完成的事項，通過物有所值做PPP簡直是天方夜譚，這也暴露了之前PPP項目審批流程中物有所值部分偏向定性分析、缺乏定量測算的弊端。
2、垃圾處理PPP項目應該如何設計運營內容?
其實汪老師的論斷從邏輯和政策法規等多個角度看，都十分正確，5%的比例也只是現實所迫，因為再提高比例的話，不合規的項目實在太多，會影響整個PPP行業在中國的發展。基于此，對于垃圾處理行業的PPP項目，設計運營內容時有哪些注意事項呢?
嚴格績效考核：30%建設成本掛鉤+100%運營績效考核
因為垃圾處理PPP項目的運營內容一般都是占據很大部分的，所以比例的問題基本不需要擔心，主要是要把績效考核機制制定清楚，最低程度也要滿足92號文的要求。垃圾處理一般以處理規模為績效考核的基礎依據，那么在劃定處理規模時應該結合項目實際情況合理確定范圍和區間，輔以動態調節機制，打造切實可行的一套績效考核機制。
