環境監測是保護環境的基礎工作，是推進生態文明建設的重要支撐。環境監測數據是客觀評價環境質量狀況、反映污染治理成效、實施環境管理與決策的基本依據。為切實提高環境監測數據質量，中辦、國辦印發《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》。
《意見》嚴厲的制度預防和嚴肅的事后罪責，將撬動生態文明建設和體制改革的大格局，有望使生態文明體制改革和生態文明建設以符合預期的方式順暢運轉，既有助于保證地方環境保護審批的真實性，提升環境應急和環境監管的有效性，維護生態文明評價考核的嚴肅性，也有利于形成正確的政績觀。而這些，是以前一二十年都想解決而難以解決的，因此各方面都寄予厚望。
一、環境監測數據造假，動機是什么?
為了實現水環境質量目標， 1989 年的《水污染防治法實施細則》規定了企業事業單位污染物排放總量控制制度;1995 年的《淮河流域水污染防治暫行條例》對污染物排放總量控制作出了較完善的規定;1996 年修訂的《水污染防治法》進而從法律層面設立了重點污染物的總量控制制度和重點污染物排放量的核定制度。為了實現大氣環境質量目標， 2000 年修改的《大氣污染防治法》建立了大氣污染物排放總量控制制度。自此，污染物排放總量控制制度全面建立。
二十多年來，環境污染物排放總量控制制度是環境法的一項基本制度。按照這次制度的設計， 上級人民政府對下級人民政府每年開展污染物總量控制指標考核。由于環境保護法律法規規定的責任措施不嚴厲，違法成本低、守法成本高，一些企業乃至地方政府鋌而走險，對監測數據造假。企業對污染源排放數據造假是為了逃避環境監管，把超標排污和偷排變成合規排污。地方政府對區域環境質量造假，是為了應付上級政府進行的環境保護年度考核。有的企業和地方環境監測部門甚至有兩本賬，一本給自己看， 一本給監管部門或者上級看。由于環境監測數據作假，企業可以少交排污費，不交罰款，地方政府的考核結果由不合格變為合格甚至優秀，最后的結果是環境受損、百姓遭殃，環境總量控制制度對環境質量目標的實現失去作用。現實是，總量控制指標年年縮減，而大氣和水污染卻日益嚴重，不利于技術的發展和經濟的提質增效，不利于國家質量型經濟的發展。
2015 年新《環境保護法》實施以來，通過嚴厲的打擊，環境監測數據作假行為有所收斂。但根據環境保護部大氣污染防治專項督查組的反饋，2017 年1 月以來，企業環境監測數據作假的現象有所反彈，有的企業通過監測軟件造假，有的企業通過監測設備造假，有的采取監測方式作假， 即使數據聯網，但由于是源頭造假，基層監管部門也難以發現。
二、監測數據造假，對體制改革影響多大?
為了實現生產發展、生活富裕和生態良好，中央在黨的十八屆三中全會后加緊進行生態文明體制改革，發布了《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，印發了《關于印發控制污染物排放許可證實施方案的通知》《環境保護督察方案(實行)》《生態環境損害賠償制度改革試點方案》《關于開展黨政領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》《編制自然資源資產負債表試點方案》《重點生態功能區產業準入負面清單編制實施辦法》《關于健全生態保護補償機制的意見》等改革文件。
這些文件的實施，需要以真實、準確的環境監測數據為基礎。一旦數據失真，不僅嚴重損害改革的質量，使得環境決策失真、目標考核失真、環境審計失真、生態補償失真、追責失真，難以發揮環境保護一票否則的作用， 嚴重時可使黨和國家生態文明建設和改革總體部署的預期全部落空，使改革功虧一簣。由于監測數據失真，難以保障環境質量目標的實現，環境保護部于2016 年撤銷了污染物排放總量控制司， 在環境質量目標管理理念的指導下，成立了按照環境要素進行監管的大氣、水、土壤環境監管司級單位。
三、打擊數據作假，作了多少努力?
基于以上嚴重的危害，必須采取堅決的措施糾正環境監測數據造假的行為，為此中央深改組和司法機關作出了如下努力：
在立法建設方面，2014 年修改的《環境保護法》規定了企業自我監測、信息公開等嚴格的法律義務，提高了罰款標準，規定了按日計罰、行政拘留、引咎辭職、連帶責任法律責任措施和公益訴訟等新機制。2015 年《大氣污染防治法》修改，建立以環境質量管理為核心的監管制度，將環境質量目標管理和總量控制相結合。2016 年最高人民法院和最高人民檢察院聯合發布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》對于重點企業環境監測數據造假的，規定要追究刑事責任。2016 年西安市兩個環保分局的7 名官員為了讓環境監測數據好看，竟然對國控大氣環境質量自動監測站點動手腳，后來被全部追究刑事責任。在此事件的警示下，地方環保部門環境質量監測數據作假的情況少多了。
在體制改革方面，為了使生態環境監測大一統并且有機協調， 國務院辦公廳出臺了《生態環境監測網絡建設方案》;為了糾正地方保護主義，中央出臺了中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，規定市級環境監測機構直屬于省級環境監測機構，市級環境監測機構獨立于市級環境保護部門和市縣級地方人民政府。
這些改革措施初步形成了以環境質量管理為核心的大氣環境管理模式，實現了環境監管模式的轉型，大大提高了環境質量。
在制度創新方面，由于上述改革仍然解決不了環境監測數據的人為干預和作假問題，為了確保環境監測機構和人員獨立公正開展工作，確保環境監測數據全面、準確、客觀、真實，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017 年9 月印發了《關于深化環境監測體制改革提高環境監測數據質量的意見》(以下簡稱“《意見》”)， 出臺嚴厲的措施，以全面打擊作假行為。
四、《意見》制度設計的系統性有多強?
打擊環境監測數據造假，必須采取有效的、針對性的措施。結合目前的實際，《意見》作出了系統性的制度設計，亮點如下：
一是通過技術手段預防和制止作假。《意見》指出，通過自動監測和自動上報等信息技術手段充分發現環境監測數據造假，上報造假現象，彌補現場巡查和監測發現違法的或然性不足，并不給人為干預留下機會。通過大數據、人工智能、衛星遙感等高新技術在環境監測和質量管理中的應用，通過對環境監測活動全程監控，實現對異常數據的智能識別、自動報警，發現并制裁造假行為。
二是通過界定從業人員額義務來預防和制止作假。《意見》對從業人員實現“誰出數誰負責、誰簽字誰負責”的制度，采樣與分析人員、審核與授權簽字人分別對原始監測數據、監測報告的真實性終身負責，對從業人員形成威懾力，從源頭上預防環境監測數據造假的現象。
三是加強對黨政官員干涉行為的預防和制止。《意見》對領導干部非法干預環境監測建立了留痕制度，可以震懾地方保護主義和形式主義，確保正確政績觀的推行，對于監測機構和人員，《意見》要求明確環境監測機構和人員的記錄責任與義務，規范記錄事項和方式，對不如實記錄或隱瞞不報、不當干預行為，并造成嚴重后果的相關人員，應予以通報批評和警告;對于干預的黨政領導干部，其干預環境監測的批示、函文、口頭意見或暗示等信息， 要全程留痕、依法提取、介質存儲、歸檔備查，對弄虛作假問題突出的市(地、州、盟)，環境保護部或省級環境保護部門可公開約談其政府負責人，責成當地政府查處和整改，并對相關責任人依照有關規定提出處分建議，交由所在地黨委和政府依紀依法予以處理，將處理結果書面報告環境保護部、省級黨委和政府。對于包庇和其他不依法履職行為的， 要求依照規定向有關部門移送違規線索。值得注意的是，《意見》要求中央組織部要統籌落實責任追究。這一“失途”措施的設計可以針對性地阻止地方黨政官員為了前途而造假的現象。
四是通過環境信用機制預防和制止企業作假。在《環境保護法》關于環境信用規定的指引下， 《意見》建立了環境失信聯合懲戒制度和公益訴訟制度，讓造假的企業實現一處違法、處處受限， 付出慘重的代價;對于涉嫌犯罪的，有的按照《刑法》有關破壞計算機信息系統罪移交司法機關追究刑事責任，有的按照最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》的規定追究刑事責任;對于排污單位法定代表人強令、指使、授意、默許監測數據弄虛作假的，依紀依法追究其責任。由于很多造假是由環境服務提供方和企業共謀進行的， 為此《意見》規定，從事環境監測設施維護、運營的人員有實施或參與篡改、偽造自動監測數據、干擾自動監測設施、破壞環境質量監測系統等行為的，依法從重處罰，造成損失的，承擔連帶責任。
五是通過監管協調機制預防和制止部門作假。《意見》通過統一監測標準、尺度和口徑，保證環境保護、海洋、水利、林業、國土等部門生態環境數據的真實性、一致性和協調性;建立環境數據發布協調機制，維護環境監測數據乃至環境主權的統一性。
《意見》嚴厲的制度預防和嚴肅的事后罪責，將撬動生態文明建設和體制改革的大格局，有望使生態文明體制改革和生態文明建設以符合預期的方式順暢運轉，既有助于保證地方環境保護審批的真實性，提升環境應急和環境監管的有效性，維護生態文明評價考核的嚴肅性，也有利于形成正確的政績觀。而這些，是以前一二十年都想解決而難以解決的，因此各方面都寄予厚望。
一、環境監測數據造假，動機是什么?
為了實現水環境質量目標， 1989 年的《水污染防治法實施細則》規定了企業事業單位污染物排放總量控制制度;1995 年的《淮河流域水污染防治暫行條例》對污染物排放總量控制作出了較完善的規定;1996 年修訂的《水污染防治法》進而從法律層面設立了重點污染物的總量控制制度和重點污染物排放量的核定制度。為了實現大氣環境質量目標， 2000 年修改的《大氣污染防治法》建立了大氣污染物排放總量控制制度。自此，污染物排放總量控制制度全面建立。
二十多年來，環境污染物排放總量控制制度是環境法的一項基本制度。按照這次制度的設計， 上級人民政府對下級人民政府每年開展污染物總量控制指標考核。由于環境保護法律法規規定的責任措施不嚴厲，違法成本低、守法成本高，一些企業乃至地方政府鋌而走險，對監測數據造假。企業對污染源排放數據造假是為了逃避環境監管，把超標排污和偷排變成合規排污。地方政府對區域環境質量造假，是為了應付上級政府進行的環境保護年度考核。有的企業和地方環境監測部門甚至有兩本賬，一本給自己看， 一本給監管部門或者上級看。由于環境監測數據作假，企業可以少交排污費，不交罰款，地方政府的考核結果由不合格變為合格甚至優秀，最后的結果是環境受損、百姓遭殃，環境總量控制制度對環境質量目標的實現失去作用。現實是，總量控制指標年年縮減，而大氣和水污染卻日益嚴重，不利于技術的發展和經濟的提質增效，不利于國家質量型經濟的發展。
2015 年新《環境保護法》實施以來，通過嚴厲的打擊，環境監測數據作假行為有所收斂。但根據環境保護部大氣污染防治專項督查組的反饋，2017 年1 月以來，企業環境監測數據作假的現象有所反彈，有的企業通過監測軟件造假，有的企業通過監測設備造假，有的采取監測方式作假， 即使數據聯網，但由于是源頭造假，基層監管部門也難以發現。
二、監測數據造假，對體制改革影響多大?
為了實現生產發展、生活富裕和生態良好，中央在黨的十八屆三中全會后加緊進行生態文明體制改革，發布了《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，印發了《關于印發控制污染物排放許可證實施方案的通知》《環境保護督察方案(實行)》《生態環境損害賠償制度改革試點方案》《關于開展黨政領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》《編制自然資源資產負債表試點方案》《重點生態功能區產業準入負面清單編制實施辦法》《關于健全生態保護補償機制的意見》等改革文件。
這些文件的實施，需要以真實、準確的環境監測數據為基礎。一旦數據失真，不僅嚴重損害改革的質量，使得環境決策失真、目標考核失真、環境審計失真、生態補償失真、追責失真，難以發揮環境保護一票否則的作用， 嚴重時可使黨和國家生態文明建設和改革總體部署的預期全部落空，使改革功虧一簣。由于監測數據失真，難以保障環境質量目標的實現，環境保護部于2016 年撤銷了污染物排放總量控制司， 在環境質量目標管理理念的指導下，成立了按照環境要素進行監管的大氣、水、土壤環境監管司級單位。
三、打擊數據作假，作了多少努力?
基于以上嚴重的危害，必須采取堅決的措施糾正環境監測數據造假的行為，為此中央深改組和司法機關作出了如下努力：
在立法建設方面，2014 年修改的《環境保護法》規定了企業自我監測、信息公開等嚴格的法律義務，提高了罰款標準，規定了按日計罰、行政拘留、引咎辭職、連帶責任法律責任措施和公益訴訟等新機制。2015 年《大氣污染防治法》修改，建立以環境質量管理為核心的監管制度，將環境質量目標管理和總量控制相結合。2016 年最高人民法院和最高人民檢察院聯合發布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》對于重點企業環境監測數據造假的，規定要追究刑事責任。2016 年西安市兩個環保分局的7 名官員為了讓環境監測數據好看，竟然對國控大氣環境質量自動監測站點動手腳，后來被全部追究刑事責任。在此事件的警示下，地方環保部門環境質量監測數據作假的情況少多了。
在體制改革方面，為了使生態環境監測大一統并且有機協調， 國務院辦公廳出臺了《生態環境監測網絡建設方案》;為了糾正地方保護主義，中央出臺了中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，規定市級環境監測機構直屬于省級環境監測機構，市級環境監測機構獨立于市級環境保護部門和市縣級地方人民政府。
這些改革措施初步形成了以環境質量管理為核心的大氣環境管理模式，實現了環境監管模式的轉型，大大提高了環境質量。
在制度創新方面，由于上述改革仍然解決不了環境監測數據的人為干預和作假問題，為了確保環境監測機構和人員獨立公正開展工作，確保環境監測數據全面、準確、客觀、真實，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017 年9 月印發了《關于深化環境監測體制改革提高環境監測數據質量的意見》(以下簡稱“《意見》”)， 出臺嚴厲的措施，以全面打擊作假行為。
四、《意見》制度設計的系統性有多強?
打擊環境監測數據造假，必須采取有效的、針對性的措施。結合目前的實際，《意見》作出了系統性的制度設計，亮點如下：
一是通過技術手段預防和制止作假。《意見》指出，通過自動監測和自動上報等信息技術手段充分發現環境監測數據造假，上報造假現象，彌補現場巡查和監測發現違法的或然性不足，并不給人為干預留下機會。通過大數據、人工智能、衛星遙感等高新技術在環境監測和質量管理中的應用，通過對環境監測活動全程監控，實現對異常數據的智能識別、自動報警，發現并制裁造假行為。
二是通過界定從業人員額義務來預防和制止作假。《意見》對從業人員實現“誰出數誰負責、誰簽字誰負責”的制度，采樣與分析人員、審核與授權簽字人分別對原始監測數據、監測報告的真實性終身負責，對從業人員形成威懾力，從源頭上預防環境監測數據造假的現象。
三是加強對黨政官員干涉行為的預防和制止。《意見》對領導干部非法干預環境監測建立了留痕制度，可以震懾地方保護主義和形式主義，確保正確政績觀的推行，對于監測機構和人員，《意見》要求明確環境監測機構和人員的記錄責任與義務，規范記錄事項和方式，對不如實記錄或隱瞞不報、不當干預行為，并造成嚴重后果的相關人員，應予以通報批評和警告;對于干預的黨政領導干部，其干預環境監測的批示、函文、口頭意見或暗示等信息， 要全程留痕、依法提取、介質存儲、歸檔備查，對弄虛作假問題突出的市(地、州、盟)，環境保護部或省級環境保護部門可公開約談其政府負責人，責成當地政府查處和整改，并對相關責任人依照有關規定提出處分建議，交由所在地黨委和政府依紀依法予以處理，將處理結果書面報告環境保護部、省級黨委和政府。對于包庇和其他不依法履職行為的， 要求依照規定向有關部門移送違規線索。值得注意的是，《意見》要求中央組織部要統籌落實責任追究。這一“失途”措施的設計可以針對性地阻止地方黨政官員為了前途而造假的現象。
四是通過環境信用機制預防和制止企業作假。在《環境保護法》關于環境信用規定的指引下， 《意見》建立了環境失信聯合懲戒制度和公益訴訟制度，讓造假的企業實現一處違法、處處受限， 付出慘重的代價;對于涉嫌犯罪的，有的按照《刑法》有關破壞計算機信息系統罪移交司法機關追究刑事責任，有的按照最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》的規定追究刑事責任;對于排污單位法定代表人強令、指使、授意、默許監測數據弄虛作假的，依紀依法追究其責任。由于很多造假是由環境服務提供方和企業共謀進行的， 為此《意見》規定，從事環境監測設施維護、運營的人員有實施或參與篡改、偽造自動監測數據、干擾自動監測設施、破壞環境質量監測系統等行為的，依法從重處罰，造成損失的，承擔連帶責任。
五是通過監管協調機制預防和制止部門作假。《意見》通過統一監測標準、尺度和口徑，保證環境保護、海洋、水利、林業、國土等部門生態環境數據的真實性、一致性和協調性;建立環境數據發布協調機制，維護環境監測數據乃至環境主權的統一性。
