重慶市主城區北部片區供水項目是國家發改委選定的6個運用PPP模式盤活基礎設施存量資產典型案例中三個水務項目之一。基于這個項目基本情況、運作模式、操作亮點、借鑒價值等等方面，許多公眾號上都發布了精準的分析。本文擬從重慶市主城區北部片區供水項目與青島市北區基礎設施存量資產PPP項目的基本情況出發，對比兩類存量項目的處理方式，一類是有現金流的經營性項目一類是準經營性項目(有運營內容但現金流較少)，在不同存量資產轉PPP的模式選擇對比的同時，引發對92號之后地方政府公益性項目的運作模式選擇以及194號文之后地方政府融資平臺公司戰略轉型的路徑選擇的思考。
一、重慶市主城區北部片區供水項目基本情況
(一)項目概況
重慶市主城區北部片區供水項目服務范圍為重慶市江北區、渝北區等地域，主要內容包括服務區域內飲用水的生產及銷售、相關水廠和配套設施的建設、經營、管理及與供水相關的設施。項目由中外合資公司重慶中法供水有限公司建設、運營。公司自 2002年成立以來，供水能力逐步提升，用戶由最初的 33萬戶增加到 94萬戶，服務面積 104平方公里，管網總長度 1355公里，供水人口約 170萬。供水水質提前達到國家106項新標準，出廠水合格率超過 99.9%。
(二)項目運作模式
1.交易結構
本項目采取 “TOT+BOT”交易模式。重慶市政府授權重慶中法供水有限公司供水特許經營權，在重慶市主城區北部片區提供供水服務及負責供水設施的建設、經營、維護和更新等事宜，特許經營期到期后項目公司無條件地將特許經營權交還市政府，其資產按合作經營合同的相關約定處理。市政府同意在特許經營權期限內不再批準任何個人和企業進入特許經營區域從事供水服務，確保項目公司實現排他性經營。
2.主要權利義務的約定
2.1政府方權力義務及責任
2.1.1提供取水權。為保證向特許經營區域內用戶提供符合標準的充足供水，政府為項目公司提供使用重慶市轄區內自然水資源的權利。
2.1.2提供用地權。在符合城市總體規劃的前提下，政府方無償或有償合理提供使用公共土地的權利，滿足項目公司出于公共服務的目的，合理投資、經營、維護、設施更新的需要。由于有償使用土地而產生的費用可合理計入成本。
2.2社會資本的權力義務及責任
項目公司在特許經營區域和期限內，根據國家標準和規定，獨家負責建設、經營、維護和更新自來水供水廠所有直徑 300毫米及以上輸水管網及相關設施。項目建設、運營維護、管養資金由重慶中法供水有限公司籌集投入，并計入項目公司運營成本。
3.社會資本的選擇
重慶中法供水有限公司由重慶市水務集團股份有限公司 (中方股東)和中法水務投資有限公司 (外方股東)共同投資于 2002年 11月1日正式掛牌成立，總投資 6.98億元，中方股東投資占 51%，外方股東投資占49%。其中中法水務投資有限公司由法國蘇伊士環境集團和香港新創建集團有限公司合資組成。
4.水價的確定原則
按照國家現行法規，項目公司在特許經營區域內對水費的收取額應足以覆蓋項目公司的合理成本+稅費+合理利潤，同時提出并選用了 “最高限價”和 “標桿比較”模式作為參考，并結合傳統的價格監管模式，混合性地運用于PPP項目的價格監管。
5.合理的成本確定
合理成本包括合理投資成本+合理經營成本。其中，用于固定資產投資的融資成本和用于日常經營的流動資金的融資成本應當接近于同期當地銀行貸款的平均條件。項目公司的固定資產投資應限于直接用于生產和服務，且符合重慶市城市總體規劃。
6.水費獲取
項目公司在特許經營區域內向用戶收取自來水水費，同時代為(足額)收取污水處理費、水資源費、城市公用事業附加費或其他規費。
二、山東省青島市市北區基礎設施存量資產PPP項目(項目包一+項目包二)基本情況
(一)項目概況
本PPP項目為青島市市北區基礎設施存量資產PPP項目，項目分為項目包(一)和項目包(二)。項目包(一)總投資約為100,200萬元，由涉及市政道路設施、城市排水、園林綠化、環境衛生和水體治理方面的10個市政工程子項目組成。項目包(二)總投資約為79,800萬元，由涉及市政道路設施、城市照明、城市排水、園林綠化方面的5個市政工程子項目組成。根據本項目子項目所處階段，本項目擬采用TOT(轉讓-運營-移交)模式，即政府方向社會資本方組建的項目公司移交本項目市政設施、原運營維護單位向項目公司移交本項目運維權，由項目公司提供項目的運營和維護服務以及垃圾代運服務，并據此獲得垃圾代運費和可行性缺口補助。項目合作期結束后，項目公司將項目資產及運營維護權移交政府方或指定的接收人。
(二)項目運作模式
本項目采用TOT模式，即本項目道路、綠化、排水等各類市政工程設施將分批移交給社會資本組建的項目公司并由項目公司負責運營和維護。移交不發生項目設施所有權變更，項目公司不擁有項目設施的所有權。
按照青島市市北區市政設施維護方式，在未采用PPP模式的情況下，本項目各子項目由青島北政市政工程養護建設有限公司、青島市四方市政工程養護建設服務中心、青島四方園林工程公司、青島市四方區環境衛生服務中心、青島北苑園林工程有限公司和青島北潔環境衛生有限公司負責日常維護。
延伸：對原運營維護單位的股東情況進行查證，園林工程公司隸屬于青島市市北區城市管理局，業務上受市園林局指導。青島北政市政工程養護也屬于有國資背景。像類似于道路清潔、園林綠化、河道整治等等城市市政服務，如果單純由社會資本來參與，往往容易造成服務價格偏高，并且社會資本是逐利的，政府不會在這種城市服務類的項目上支付更多。但是如果直接將財政資金撥付給政府職能部門來承擔的話，又容易導致效率低。因此，未來此類項目如果由政府所屬的融資平臺公司來承擔，以市場化的方式進行運營，不僅可以解決政府職能部門運營效率低下的問題，而且還會給平臺公司創造出現金流，使此類基礎設施公益性資產轉變成了平臺公司的經營性資產，同時財政資金的支付渠道合規化，平臺公司也實現了轉型。
根據《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》 國發[2010]19號文規定：“在本通知下發前已經設立的融資平臺公司，要按以下要求進行清理規范：對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任，落實還款措施后，對公司做出妥善處理;對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后剝離融資業務，不再保留融資平臺職能。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作;要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構。對其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，也要按照上述原則進行清理規范。今后地方政府確需設立融資平臺公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額注入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司。”從這個文件中也不難看出，城市基礎設施建設、城市資產的運營和維護，需要以市場化方式運作。實現剝離之后，在保持融資平臺公司資產總量和經營規模的同時，保持資產的合理流動性和收益性。這也是此輪平臺公司轉型的重點。
(三)項目回報機制
雖然本項目屬于市政公共服務領域，屬于公益性項目，一般采用政府付費方式，但由于本項目擬由項目公司為項目范圍內沿街商鋪提供垃圾代運服務并收取費用，通過這一使用者付費機制，項目公司可以取得一定收益，但不能回收成本和獲得合理收益。因此，本項目回報機制擬采用可行性缺口補助模式，即項目公司除獲得市政管理費和垃圾代運費的使用者付費外，由政府以財政補貼的形式給予項目公司經濟補助，以使得項目公司回收投資運營成本及獲得合理回報。
一、重慶市主城區北部片區供水項目基本情況
(一)項目概況
重慶市主城區北部片區供水項目服務范圍為重慶市江北區、渝北區等地域，主要內容包括服務區域內飲用水的生產及銷售、相關水廠和配套設施的建設、經營、管理及與供水相關的設施。項目由中外合資公司重慶中法供水有限公司建設、運營。公司自 2002年成立以來，供水能力逐步提升，用戶由最初的 33萬戶增加到 94萬戶，服務面積 104平方公里，管網總長度 1355公里，供水人口約 170萬。供水水質提前達到國家106項新標準，出廠水合格率超過 99.9%。
(二)項目運作模式
1.交易結構
本項目采取 “TOT+BOT”交易模式。重慶市政府授權重慶中法供水有限公司供水特許經營權，在重慶市主城區北部片區提供供水服務及負責供水設施的建設、經營、維護和更新等事宜，特許經營期到期后項目公司無條件地將特許經營權交還市政府，其資產按合作經營合同的相關約定處理。市政府同意在特許經營權期限內不再批準任何個人和企業進入特許經營區域從事供水服務，確保項目公司實現排他性經營。
2.主要權利義務的約定
2.1政府方權力義務及責任
2.1.1提供取水權。為保證向特許經營區域內用戶提供符合標準的充足供水，政府為項目公司提供使用重慶市轄區內自然水資源的權利。
2.1.2提供用地權。在符合城市總體規劃的前提下，政府方無償或有償合理提供使用公共土地的權利，滿足項目公司出于公共服務的目的，合理投資、經營、維護、設施更新的需要。由于有償使用土地而產生的費用可合理計入成本。
2.2社會資本的權力義務及責任
項目公司在特許經營區域和期限內，根據國家標準和規定，獨家負責建設、經營、維護和更新自來水供水廠所有直徑 300毫米及以上輸水管網及相關設施。項目建設、運營維護、管養資金由重慶中法供水有限公司籌集投入，并計入項目公司運營成本。
3.社會資本的選擇
重慶中法供水有限公司由重慶市水務集團股份有限公司 (中方股東)和中法水務投資有限公司 (外方股東)共同投資于 2002年 11月1日正式掛牌成立，總投資 6.98億元，中方股東投資占 51%，外方股東投資占49%。其中中法水務投資有限公司由法國蘇伊士環境集團和香港新創建集團有限公司合資組成。
4.水價的確定原則
按照國家現行法規，項目公司在特許經營區域內對水費的收取額應足以覆蓋項目公司的合理成本+稅費+合理利潤，同時提出并選用了 “最高限價”和 “標桿比較”模式作為參考，并結合傳統的價格監管模式，混合性地運用于PPP項目的價格監管。
5.合理的成本確定
合理成本包括合理投資成本+合理經營成本。其中，用于固定資產投資的融資成本和用于日常經營的流動資金的融資成本應當接近于同期當地銀行貸款的平均條件。項目公司的固定資產投資應限于直接用于生產和服務，且符合重慶市城市總體規劃。
6.水費獲取
項目公司在特許經營區域內向用戶收取自來水水費，同時代為(足額)收取污水處理費、水資源費、城市公用事業附加費或其他規費。
二、山東省青島市市北區基礎設施存量資產PPP項目(項目包一+項目包二)基本情況
(一)項目概況
本PPP項目為青島市市北區基礎設施存量資產PPP項目，項目分為項目包(一)和項目包(二)。項目包(一)總投資約為100,200萬元，由涉及市政道路設施、城市排水、園林綠化、環境衛生和水體治理方面的10個市政工程子項目組成。項目包(二)總投資約為79,800萬元，由涉及市政道路設施、城市照明、城市排水、園林綠化方面的5個市政工程子項目組成。根據本項目子項目所處階段，本項目擬采用TOT(轉讓-運營-移交)模式，即政府方向社會資本方組建的項目公司移交本項目市政設施、原運營維護單位向項目公司移交本項目運維權，由項目公司提供項目的運營和維護服務以及垃圾代運服務，并據此獲得垃圾代運費和可行性缺口補助。項目合作期結束后，項目公司將項目資產及運營維護權移交政府方或指定的接收人。
(二)項目運作模式
本項目采用TOT模式，即本項目道路、綠化、排水等各類市政工程設施將分批移交給社會資本組建的項目公司并由項目公司負責運營和維護。移交不發生項目設施所有權變更，項目公司不擁有項目設施的所有權。
按照青島市市北區市政設施維護方式，在未采用PPP模式的情況下，本項目各子項目由青島北政市政工程養護建設有限公司、青島市四方市政工程養護建設服務中心、青島四方園林工程公司、青島市四方區環境衛生服務中心、青島北苑園林工程有限公司和青島北潔環境衛生有限公司負責日常維護。
延伸：對原運營維護單位的股東情況進行查證，園林工程公司隸屬于青島市市北區城市管理局，業務上受市園林局指導。青島北政市政工程養護也屬于有國資背景。像類似于道路清潔、園林綠化、河道整治等等城市市政服務，如果單純由社會資本來參與，往往容易造成服務價格偏高，并且社會資本是逐利的，政府不會在這種城市服務類的項目上支付更多。但是如果直接將財政資金撥付給政府職能部門來承擔的話，又容易導致效率低。因此，未來此類項目如果由政府所屬的融資平臺公司來承擔，以市場化的方式進行運營，不僅可以解決政府職能部門運營效率低下的問題，而且還會給平臺公司創造出現金流，使此類基礎設施公益性資產轉變成了平臺公司的經營性資產，同時財政資金的支付渠道合規化，平臺公司也實現了轉型。
根據《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》 國發[2010]19號文規定：“在本通知下發前已經設立的融資平臺公司，要按以下要求進行清理規范：對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任，落實還款措施后，對公司做出妥善處理;對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后剝離融資業務，不再保留融資平臺職能。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作;要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構。對其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，也要按照上述原則進行清理規范。今后地方政府確需設立融資平臺公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額注入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司。”從這個文件中也不難看出，城市基礎設施建設、城市資產的運營和維護，需要以市場化方式運作。實現剝離之后，在保持融資平臺公司資產總量和經營規模的同時，保持資產的合理流動性和收益性。這也是此輪平臺公司轉型的重點。
(三)項目回報機制
雖然本項目屬于市政公共服務領域，屬于公益性項目，一般采用政府付費方式，但由于本項目擬由項目公司為項目范圍內沿街商鋪提供垃圾代運服務并收取費用，通過這一使用者付費機制，項目公司可以取得一定收益，但不能回收成本和獲得合理收益。因此，本項目回報機制擬采用可行性缺口補助模式，即項目公司除獲得市政管理費和垃圾代運費的使用者付費外，由政府以財政補貼的形式給予項目公司經濟補助，以使得項目公司回收投資運營成本及獲得合理回報。
