2019年，之于國內風電和光伏發電行業而言，注定是一個有著特殊意義的年份。從1月份發布《國家發展改革委 國家能源局關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》（簡稱《通知》），到4月中旬推出《關于推進風電、光伏發電無補貼平價上網項目建設的工作方案（征求意見稿）》（簡稱《建設方案》），以及《關于2019年風電、光伏發電建設管理有關要求的通知（征求意見稿》（簡稱《2019管理要求》），再到4月末發布《國家發展改革委關于完善光伏發電上網電價機制有關問題的通知》，一系列風電和光伏新政撲面而來，而其中所圍繞的焦點就是：無補貼、平價，還有降補貼。

隨著系列新政文件一同下發的，還有4月12日發布的《國家能源局綜合司關于報送2019年度風電、光伏發電平價上網項目名單的通知》，要求各省（區、市）發展改革委（能源局）先行確定一批2019年度可開工建設的無補貼平價上網風電、光伏發電項目（簡稱“平價上網項目”或“平價項目”，含低價上網項目、分布式市場化交易項目），并于4月25日前向國家能源局報送項目名單。

平價時代已在將至、已至之間。

那么，如何在政策層面理解并看待風電和光伏發電項目的平價上網和降補貼呢？本文從系列新政出臺的背景和幾個側面為你粗略解讀一番。

平價條件基本具備，但項目尚需呵護

“十三五”以來，我國風電、光伏等可再生能源規模持續擴大，技術水平不斷提高，開發建設成本持續降低。據統計，2017年投產的風電、光伏電站平均建設成本比2012年分別降低了20%和45%。另據報道，第三批光伏應用領跑者基地中標結果顯示，中廣核太陽能開發有限公司以0.41元/千瓦時的申報電價中標吉林白城項目的一部分項目，這一價格僅比當地燃煤機組脫硫標桿電價高出4分錢。需要注意的是，有些未中標企業申報的價格甚至還低于當地燃煤機組脫硫標桿電價。

“目前，在資源條件優良、建設成本低、投資和市場條件好的地區，風電、光伏發電成本已達到燃煤標桿上網電價水平，具備了不需要國家補貼平價上網的條件。”國家發展改革委新聞發言人孟瑋在該委定時定主題新聞發布會曾作過上述表示。因此說，我國逐漸擁有了推進風電和光伏發電項目平價上網的底氣。

據了解，我國的商業化風電項目大致始于本世紀初期。上網價格基本以政府定價為主，具體包括招標和政府審批雙軌并行定價、執行分省（區、市）指導價和分資源區標桿上網電價。分資源區標桿上網電價一直沿用至今，期間進行過幾次下調。我國的光伏項目商業化大致始于2010年前后。上網價格也基本以政府定價為主，個別示范項目輔以招投標定價，具體包括單獨定價、統一定價、分資源區標桿上網電價和度電補貼，少數示范項目實施招投標定價。分資源區標桿上網電價和度電補貼方式一直沿用至今，期間也是逐年退坡。

《可再生能源發展“十三五”規劃》早已提出“到2020年，風電項目電價可與當地燃煤發電同平臺競爭，光伏項目電價可與電網銷售電價相當”的目標。在距離這一目標達成時限恰好一年之際，今年初，國家發展改革委、國家能源局聯合發布《通知》，提出推進風電、光伏無補貼平價上網的有關要求和支持政策措施。接下來，到4月又印發了《建設方案》。至此，我國推進風電和光伏項目平價上網工作進入實際操作階段。

上世紀80年代，風電和光伏這兩種電源類型開始出現在我國，至今已有三四十年的發展歷程。自商業化應用以來，從高電價、高補貼，到逐漸退坡，再到如今推進平價上網項目的政策出臺，風電和光伏正如兩個新鮮生命，雖經歷過坎坷，但終究還是一天天長大、一天天強壯起來。有人將風電、光伏項目平價上網形容為“丟掉拐棍”或“斷奶”，有人將開始推行平價上網比作為風電、光伏“舉行成人禮”。

事實上，要說風電和光伏產業已經“長大成人”，還有點過。“推動平價（低價）上網項目并非立即對全部風電、光伏發電新建項目取消補貼。”國家能源局對風電和光伏平價上網政策進行了權威而明確的解讀，“在目前還無法做到無補貼平價上網的地區，仍繼續按照國家能源局發布的競爭性配置項目的政策和管理要求組織建設。”

再者說，平價上網項目就是真的“平價”嗎？《通知》指出，“各級地方政府能源主管部門可會同其他相關部門出臺一定時期內的補貼政策，僅享受地方補貼的項目仍視為平價上網項目。”原來如此。不管事實上拿沒拿到補貼，只要不享受中央財政補貼的，換句話說，只要不從可再生能源基金里拿錢的，都算平價上網項目。如此一來，就讓“平價”打了一個小小的折扣。

不得不說，推動部分新建風電、光伏項目實現平價上網，已經是一個了不起的成就了。那么，即使全部新建項目均做到了平價上網，就能說風電和光伏產業可以放飛自我了么？當然還不能。我們必須要理解“平價”的含義，它平的僅僅是燃煤機組的標桿上網電價（含脫硫）。

中電聯發布的《2018年四季度全國電力市場交易信息分析》顯示，2018年，大型發電集團煤電機組市場交易電量10459億千瓦時，較上年增加2218億千瓦時，煤電上網電量市場化率為42.8%，較上年提高6.7個百分點。從上述數據可以看出，處在電力市場化不斷推進背景下的今天，燃煤發電機組的市場化交易率在不斷提高。比如，2018年，廣西煤電的市場化率達到了驚人的98%，甘肅、廣東、江蘇、青海、蒙西、遼寧、河南、陜西8個省區均超過了50%。與之相對應的是，標桿電價已經不再是衡量電能量價格的唯一存在，市場化電價在一定程度上取代了標桿電價，而且這個程度還在逐年遞增。

之所以提到市場化電價，就是因為在供大于求的市場主基調下，市場化電價相對于標桿電價而言，其實就等于降價。這也是為了說明，即使做到了與煤電標桿電價平價，也只不過是實現了一個近期小目標，并不代表風電和光伏走向了絕對強大，因為未來還有更猛烈的市場化浪潮等著考驗它們的筋骨強度呢。

由于能源安全問題和環境質量問題日益嚴峻，全社會都翹首企盼著可再生能源能夠盡快獨當一面。心情可以理解，但這終究還是需要一個過程的，即使強大了，仍然還需要一段時間走向成熟呢。因此，要理性看待這一系列可再生能源新政及其產生的效果。

平價項目上了馬還得政策送一程

誠如前文所言，鼓勵存量風電和光伏項目自愿轉化為平價上網項目，推動新建風電和光伏項目平價上網，不但不代表為風電和光伏項目“斷奶”，而且還意味著對平價上網項目支持力度的加強。

1月份發布的《通知》，對推動平價上網項目提出了多項支持政策和措施，內容涵蓋不受規模限制、切實降低場址相關成本和非技術成本、全額保障性收購、通過出售綠色電力證書獲得收益、降低配套電網工程投資、納入有關試點項目交易電量過網費免交未涉及的上一電壓等級的輸電費和納入有關試點項目就近交易電量減免政策性交叉補貼、創新金融支持方式、簽訂不少于20年的固定電價購售電合同等。

在4月中旬出臺的《建設方案》中，更是提出了“協同落實支持風電、光伏發電平價上網政策措施”的要求，而且就上述支持政策措施，還分別對國家發展改革委、國家能源局，各省級發展改革委、能源局，國家電網、南方電網和有關省級地方電網企業提出了落實事項及任務分工，并明確了牽頭單位和完成時限。

雖然不可否認，參與風電、光伏平價上網項目，就意味著承受一定的價格損失，但是這個損失究竟有多大呢？

2019年的風電價格政策還沒有出臺，我們就以光伏平價上網項目為例，看看平價上網項目到底承受了多大的價格損失。本人粗略口算了一下各資源區光伏發電指導價與本省燃煤標桿電價的差額，大致得出了如下并不精準的數據，相信足以說明問題。2019年，各資源區光伏發電指導價與本省燃煤標桿電價之差普遍在0.15元左右，多的不足0.18元，少的甚至不足0.08元。這個0.15元左右即是風電、光伏平價上網項目與普通項目相比所承受的價格損失。

但是，為了激勵投資者勇于承擔這部分損失，正如上文列舉的那樣，有關方面開出了多項十分誘人的支持政策和措施。這些政策措施在某種程度上就相當于真金白銀，已經能夠無限接近于彌補這0.15元的損失。

首先在建設前，政策要求要最大化降低平價項目的場址相關成本和非技術成本，并且還要給平價上網項目低利率等金融方面的支持，另外還允許地方繼續補貼平價項目。

其次，在接網階段，要求有關省級電網企業負責投資平價上網項目升壓站之外的接網等全部配套電網工程，減少項目的配套電網工程建設成本。

再次，項目并網投運后，還可以通過出售綠色電力證書獲得收益（但是，不知道分布式光伏平價項目所發電量會不會被排除在綠證的核發范圍之外，因為之前該類項目所發電量不在綠證發放之列）。并且，在開展分布式發電市場化交易和就近交易時，有關項目還可以獲得免付上一級電壓等級輸配電費或者減免政策性交叉補貼的優惠。

最后，也是最關鍵的一點，那就是保障平價上網項目優先發電和全額保障性收購。這里的全額保障性收購，和過去所說的可再生能源電量全額保障性收購政策有所不同。可再生能源電量全額保障性收購是確保保障性收購年利用小時數內的電量全額上網。因為，保障性收購年利用小時數是一個測算出來的數據，它普遍低于各資源區可再生能源發電設備的實際可利用小時數，因此可再生能源電力消納量遠不及其實際發電能力，最終各方不得不面對十分撓頭的棄風、棄光問題。

針對風電、光伏平價上網項目作出的全額保障性收購承諾則是真正的“全額”保障性收購。其做法是，首先盡全力確保平價項目優先發電、優先消納，當所有措施都用盡之后，如果項目還有剩余發電能力，那么就將這部分發電能力核定為可轉讓的優先發電計劃，平價上網項目投資方可以通過轉讓這部分優先發電計劃獲得收益，來彌補自身在電價方面的損失。

通過分析可以發現，轉讓優先發電計劃獲得的收益應該是相當可觀的。為什么這么說呢？《風電項目競爭配置指導方案（2019年版）》要求，確保所有參與競爭配置的項目“建成后達到最低保障收購年利用小時數（或棄風率不超過5%）”的要求。據此，我們可以大膽地認為，非平價風電項目有可能會白白損失掉5%的發電量（至少這部分是得不到保障的）。同樣，借用去年全國棄光率達3%這一數據，我們也可以認為，非平價光伏項目也有可能會白白損失掉3%的發電量。但發生在非平價上網項目身上的這部分損失，在平價上網項目身上卻可以轉化為優先發電計劃，并通過市場化轉讓發電權獲得不菲的收益（盡管沒有具體數據佐證，但完全可以想象一下）。

說到這兒，不得不提一個疑問。那就是，鑒于上述優先發電計劃的出讓方是平價上網的風電或光伏項目，這部分發電權應該不會出讓給火電項目（因為這樣處理稍微有點不合邏輯），當然也不會轉讓給其他平價上網項目（因為那樣更不合邏輯，如果有裕度發別人的電，還不如發自己的電），所以，其大概率會轉讓給其他的普通風電或光伏項目，而普通項目每發一度電是能相應獲得高電價或電量補貼的，那么，平價上網項目的這部分未實際發出的“電量”反而成了“非平價”電量。

言歸正傳。上帝為你關上一扇門，同時會為你打開一扇窗。對于那些勇于挑戰平價上網的項目，決策者已經為其提供了多項政策上的優惠和措施上的扶持。總而言之，就是讓人明白——選擇平價上網，選不了吃虧，也選不了上當，并且對行業進步有利，于社會發展有功。

雙軌發力促風電、光伏平價發展

除了上述類似于真金白銀般的扶持政策之外，系列新政還采取了市場和非市場雙軌并行的政策措施，讓兩種因素和兩種機制共同發力，保障風電和光伏發電行業健康有序發展。比如在遴選非平價項目和項目投資主體時進一步深化了市場化的競爭性配置機制，而在扶持平價項目以及低價、低補貼項目方面則采取了非市場化的激勵性政策措施。

首先來看市場方面。《2019管理要求》提出，發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進風電、光伏發電產業高質量發展，并明確要求采取競爭方式配置需國家補貼的風電和光伏發電項目，競爭配置辦法應嚴格落實公開公平公正的原則，將上網電價作為重要競爭條件，優先建設補貼強度低、退坡力度大的項目。

去年出臺的“5·31光伏新政”和《國家能源局關于2018年度風電建設管理有關要求的通知》，就已經要求通過市場化方式競爭性配置風電和光伏項目及項目投資主體。今年的系列新政，則對有關項目的競爭性配置內容作了進一步規范和完善。比如，和去年的風電項目競爭配置指導方案相比，2019年的風電項目競爭配置指導方案的一個比較明顯的完善就是，明確了風電項目的參考評分標準；與去年“5·31光伏新政”中簡單的一段話相比，《2019年光伏發電建設管理工作方案》中關于光伏項目市場競爭配置方面的內容更加詳細完善，不僅將除光伏扶貧、戶用光伏之外的所有需要國家補貼的光伏項目原則上全部納入競爭性配置范圍，還明確了項目競的爭性配置和補貼競價程序。

而談到系列新政中的非市場因素，最典型的莫過于，《通知》明確提出“不要求此類項目（平價上網項目）參與電力市場化交易”了。

此外，系列新政文件為了體現對平價上網項目以及低補貼項目的支持，動用了大量的帶有明顯傾向性的政策措施。對此，僅通過文件中的幾個用詞就可見一斑。

“優先”一詞在幾份文件中出現的頻率最高，共有20多次。比如，《通知》中的“保障優先發電和全額保障性收購”，以及“鼓勵具備跨省跨區輸電通道的送端地區優先配置無補貼風電、光伏發電項目”；《建設方案》中的“優先建設平價上網項目”以及“消納空間優先用于支持平價上網項目”；《2019管理要求》中的“優先推進平價上網項目建設”和“優先建設補貼強度低、退坡力度大的項目”等等。人們都知道，“優先”是和市場原則相對立的，在市場上是靠競爭獲得機會的，誰都不能有優先權。

出現在系列新政文件中的“全額上網”這個詞組，同樣屬于非市場用語。在現代電力市場中，一般都說“競價上網”或者“競價交易”，上網電量和交易電量的多少都由市場說了算，誰也不能保證“全額”。而“上網”一詞，也并非現代電力市場用語，在市場化交易規模不斷增加的情況下，“上網”的電量會越來越少，而“過網”的電量則會越來越多。

此外，文件中還多次運用到“優先發電計劃”和“發電權”這些計劃色彩很濃的詞匯，無一不體現了對平價項目和低補貼項目的扶持傾向。

說了這么多，可能有人會覺得不公平——平價項目和低補貼項目這不成了躺在計劃溫床上，處處享受著“優先”待遇嗎？然而，并不是！當我們把目光投向平價項目敢于放棄補貼和高電價，而接受平價這個略顯“悲壯”的事實之時，你就不再覺得平價上網項目是躺在計劃溫床上的享受者了。從某種意義上說，這些優惠政策是對平價項目投資者敢于挑戰平價上網的獎賞，這也是通過“競爭”換來的。

綜合來看，我國以風電和光伏為代表的可再生能源發電行業正走在一個將要“斷奶”還未徹底“斷奶”的這么一個階段，而可再生能源獨立面對市場的那一天也已近在眼前。