2019年是我國風電行業至關重要的一年，為推動風電產業健康可持續發展，以及實現2021年陸上風電項目全面平價上網的目標，國家發改委、國家能源局和國家林業和草原局等部門密集發布了多項涉及風電項目用地（林）、上網電價、競爭性配置和消納保障等方面的規定，規范和促進了風電項目發展。現就2019年以來風電行業主要政策變化梳理和分析如下：

一、規范風電項目建設使用林地，明確風電項目禁止和限制建設的區域

2019年2月26日國家林業和草原局下發了《國家林業和草原局關于規范風電場項目建設使用林地的通知》（林資發〔2019〕17號，以下簡稱“《規范使用林地的通知》”），提出要依法規范風電場建設使用林地，在《建設項目使用林地審核審批管理辦法》（國家林業局令第42號）的基礎上提出了更嚴格的要求。《規范使用林地的通知》明確要求，嚴格保護自然遺產地、國家公園、自然保護區、森林公園、濕地公園、地質公園、風景名勝區、鳥類主要遷徙通道和遷徙地等區域以及沿海基干林帶和消浪林帶等生態功能重要、生態脆弱敏感區域的林地，為風電場項目禁止建設區；風電場建設應節約集約使用林地，風機基礎、施工和檢修道路、升壓站、集電線路等，禁止占用天然喬木林（竹林）地、年降雨量400毫米以下區域的有林地、一級國家級公益林地和二級國家級公益林中的有林地，已核準但未取得使用林地手續的風電場項目，要重新合理優化選址和建設方案；強化風電場道路建設和臨時用地管理，風電場施工和檢修道路，應盡可能利用現有森林防火道路、林區道路、鄉村道路等道路，在其基礎上擴建的風電場道路原則上不得改變現有道路性質，臨時占用林地的，應在臨時占用林地期滿后一年內恢復林業生產條件，并及時恢復植被。

風電項目投資主體在項目選址時，應盡量減少項目占用林地的范圍，嚴格避讓禁止建設風電項目的林地和區域，并盡量避讓限制建設風電項目的林地和區域。

二、優先建設平價上網項目，加大需國家補貼項目的競爭配置力度

2019年5月28日國家能源局下發了《關于2019年風電、光伏發電項目建設有關事項的通知》（國能發新能〔2019〕49號，以下簡稱“《風電項目建設通知》”）并同步印發了《2019年風電項目建設工作方案》（以下簡稱“《風電方案》”）。2019年5月20日，國家發改委與國家能源局公布了2019年第一批風電、光伏發電平價上網項目的名單，優先建設該批平價上網項目，再由各省級能源主管部門啟動需國家補貼的風電項目的競爭配置工作。

《風電項目建設通知》中明確要求積極推進平價上網項目建設并嚴格規范補貼項目競爭配置。《風電方案》總體上鼓勵并支持在同等條件下優先建設平價上網風電項目：

一是對2019年度已無需國家補貼競爭配置項目總量規模指標的地區，在確保具備消納條件的前提下，可開展建設與消納能力相匹配的平價上網風電項目；

二是在各地區消納能力配置方面，在不影響已并網和核準有效項目的電力消納基礎上，測算確認的消納能力優先向新建平價上網項目配置；

三是對已核準且在有效期的在建項目，如果消納能力有限，優先落實自愿轉為平價上網的項目的電力送出和消納。

對競爭配置項目的建設方案，各省級能源主管部門按照《風電工作方案》有關要求，制定2019年度風電建設方案，包括新增建設規模及布局、競爭配置工作方案（或競爭配置辦法）、送出消納能力意見等內容，其中競爭配置上限電價為國家價格部門發布的指導價，不得采取各種方式設置下限電價。有關省級能源主管部門應將年度風電建設方案抄送國家能源局，國家能源局根據管理職責對年度風電建設方案進行監督（但并不審批），對不符合規劃落實情況和公平競爭原則以及電力送出消納條件不落實的年度風電建設方案提出整改意見。目前，各省級能源主管部門已陸續發布2019年度風電建設方案，并開始按照年度風電建設方案組織需國家補貼風電的競爭配置工作。

可以預見，未來關于風電項目競爭配置的政策會愈加明晰，未來風電項目市場化交易范圍會逐步擴大，市場化交易程度會不斷提高，不需要國家補貼的平價上網項目會應運而生并不斷增多。

三、風電項目上網電價改為指導價，標桿上網電價已成為歷史

2009年7月20日，國家發改委下發《關于完善風力發電上網電價政策的通知》，確定了四類資源區的陸上風電標桿上網電價機制。2014年6月5日，國家發改委下發《關于海上風電上網電價政策的通知》，確定了海上風電標桿上網電價。為有效降低發電成本，推進風電產業盡快實現平價上網，2019年起我國風電項目將全面采取競價方式配置資源，其中申報電價將作為重要的評價因素。在此背景下，2019年5月21日國家發改委下發《關于完善風電上網電價政策的通知》（發改價格〔2019〕882號，以下簡稱“《電價通知》”）中，將陸上和海上風電項目電價由標桿上網電價調整為指導價，作為企業申報上網電價的上限，為風電項目競爭性配置開展提供依據。

2019年起，新核準的集中式陸上和海上風電項目通過競價方式確定的電價不能高于當地資源區指導價，這為風電行業競價設置了“天花板”，即指導價是將來風電項目競價的最高限價。《風電方案》明確，各省應以本地區風電指導價為競爭配置上網電價上限，且不得設置電價下限。

四、上網電價進一步下調，明確陸上風電平價上網時間表

2014年6月7日，國務院辦公廳印發的《能源發展戰略行動計劃（2014-2020）》提出了“2020年實現風電與煤電上網電價相當”的目標，《電價通知》再次調低風電上網電價，并首次明確提出，自2021年1月1日開始，新核準的陸上風電項目全面實現平價上網，國家不再補貼。

陸上風電上網電價下調速度加快

2019年5月21日，國家發改委下發的《電價通知》進一步下調了風電上網電價。其中明確2019年Ⅰ-Ⅳ類資源區符合規劃、納入財政補貼年度規模管理的新核準陸上風電指導價分別為每千瓦時0.34元、0.39元、0.43元、0.52元（含稅），與2016年下調后的風電上網標桿價相比，前三類風資源區的電價又下調了0.06元，第四類下調了0.05元。2020的風電上網電價進一步下調，I-IV類風區統一再降0.05元，分別為每千瓦時0.29元、0.34元、0.38元和0.47元（含稅）。

《電價通知》除了明確電價，還規定了風電平價上網的時間表：自2021年1月1日開始，新核準的陸上風電項目全面實現平價上網，國家不再補貼。陸上風電上網電價將快速平穩地退坡并到2021年實現平價上網。

海上風電上網電價適當下調

針對近海風電項目，2019年符合規劃、納入財政補貼年度規模管理的新核準近海風電指導價調整為每千瓦時0.8元，較之前的標桿電價下調了0.05元；2020年進一步下調0.05元，調整為每千瓦時0.75元。考慮到我國海上風電資源條件有限，現階段開發成本相對較高，為保障產業平穩發展，海上風電上網電價調整幅度相對較小。

針對新核準的潮間帶風電項目，通過競爭方式確定上網電價，且不得高于所在資源區的陸上風電指導價。與之前每千瓦時0.75元的標桿價相比，此次較大幅度地下調了上網電價。從全國潮間帶風電資源情況看，主要分布在江蘇省，且目前無更多新建資源，主要是已并網的存量項目，對潮間帶風電電價的調整符合未來我國海上風電的發展方向。

五、明確陸上風電項目的補貼期限，將帶來風電項目搶裝潮

《電價通知》明確，2018年底之前核準的陸上風電項目，2020年底前仍未完成并網的，國家不再補貼，即項目還剩一年半的建設期；2019年1月1日至2020年底前核準的陸上風電項目，2021年底前仍未完成并網的，國家不再補貼，即項目還剩兩年半的建設期。自2021年1月1日開始，新核準的陸上風電項目全面實現平價上網，國家不再補貼。

考慮到我國海上風電起步較晚、海上風電項目對質量要求更高、建設成本較高、建設周期長，目前尚不具備平價上網的能力，此次的電價政策對2018年底前已核準的海上風電項目給予了三年的建設期，但并網要求比對陸上項目更加嚴格：對2018年底前已核準的海上風電項目，如在2021年底前全部機組完成并網的，執行核準時的上網電價，即每千瓦時0.85元的價格；2022年及以后全部機組完成并網的，執行并網年份的指導價。需要開發企業慎重投資、提高建設效率,從而引導海上風電科學合理投資,實現資源高效利用,促進行業優勝劣汰。

在上述政策的背景下，企業勢必要確保風電項目能在《電價通知》規定的期限前完成并網，以便能享受國家補貼或當年度的上網電價，預計風電行業近三年將迎來搶裝潮。

六、落實配額制實施方案，解決風電消納問題

2019年5月10日國家發改委與國家能源局下發《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（發改能源〔2019〕807號，以下簡稱“《消納通知》”）為進一步有效解決風電消納問題提供了解決方法。《消納通知》明確了消納保障的實施機制：

一是按省級行政區域對電力消費規定應達到的可再生能源消納責任權重（包括可再生能源電力總量消納責任權重和非水電可再生能源電力消納責任權重），以及各省級行政區域必須達到的最低消納責任權重和超過即獎勵的激勵性消納責任權重。

二是各省級人民政府能源主管部門牽頭負責本省級行政區域的消納責任權重落實，制定消納實施方案并報省級人民政府批準后實施。省級能源主管部門負責對各類承擔消納責任的市場主體進行考核。電網企業承擔經營區消納責任權重實施的組織責任。

三是國務院能源主管部門對各省級行政區域消納責任權重完成情況進行監測評價。對超額完成消納責任權重（超過激勵性消納責任權重）的省級行政區域予以獎勵，對未履行消納責任權重的市場主體要求限期整改，將可再生能源消納量與全國能源消耗總量和強度“雙控”考核掛鉤。

《消納通知》明確了各承擔消納責任的市場主體完成消納量的基本途徑是實際消納風電，包括從電網企業和發電企業購入的風電電量，以及自發自用的風電電量。此外，承擔消納責任的市場主體可通過向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額完成的風電電力消納量和認購可再生能源綠證的方式完成消納量。

2019年各地區新增風電項目的建設規模須嚴格將消納能力作為前提條件。為確保地區存量項目和新增項目均能高效利用，避免出現新的棄風現象，即便是按照規劃本地區還有新的競爭配置風電總量規模，如果沒有消納能力，2019年也將取消其新增項目競爭資格。

七、鼓勵建設無補貼平價上網風電項目，并提供支持政策措施

2019年1月7日國家發改委與國家能源局下發《關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》（發改能源〔2019〕19號），明確了對無補貼平價上網風電項目提供多項支持政策措施，進一步推進風電平價上網。

一是優化平價上網投資環境，避免不合理的收費。要求省級能源主管部門對申請項目的土地使用等非技術成本降低的落實情況進行核實，并要求派出能源監管機構加強對有關事項的監督；鼓勵地方政府在土地費用上予以支持。

二是鼓勵通過綠證獲得收益，平價上網項目可通過出售綠證獲得合理收益。

三是明確電網企業建設接網工程，督促電網企業做好項目接網方案和消納條件的論證工作，做好接網等配套電網建設與項目建設進度銜接，保障項目建成后能夠及時并網運行。

四是鼓勵就近直接交易，完善支持新能源就近直接交易的輸配電價政策，降低中間輸送環節費用。

五是執行固定電價收購政策，對風電平價上網項目，按項目核準時的煤電標桿上網電價或招標確定的低于煤電標桿上網電價的電價，由省級電網企業與項目單位簽訂固定電價購售電合同，合同期限不少于20年，在電價政策的長期穩定性上予以保障。

六是保障優先發電與全額保障收購，要求電網企業保障優先發電和全額收購項目電量。

七是創新金融支持方式，鼓勵金融機構開發適用于平價上網項目的金融產品、合理安排信貸資金規模，鼓勵支持符合條件的發電項目及相關發行人通過發行企業債券進行融資，并參考專項債券品種推進審核。

八是在“雙控”考核方面調動地方政府積極性，動態完善能源消費總量考核支持機制，在確保完成全國能耗“雙控”目標條件下，對各地區超出規劃部分可再生能源消費量不納入其能源消耗總量和強度“雙控”考核。

八、加強項目信息監測，并進行監督檢查

《電價通知》要求風電企業和電網企業真實、完整地記載和保存相關發電項目上網交易電量、上網電價和補貼金額等資料，并于每月10日前將相關數據報送至國家可再生能源信息管理中心，接受有關部門監督檢查。

《風電方案》要求各省級能源主管部門及時組織各項目單位按如下要求按時在可再生能源發電項目信息管理平臺填報以下項目信息：

（一）已核準風電項目須提交項目核準文件、列入本省（區、市）年度建設方案的依據等文件的掃描件，并按照項目信息管理相關規定完善各項信息。逾期未完成填報項目視為自動放棄申請國家補貼；

（二）所有新核準建設的風電項目均應在項目申請時及時填報項目信息，標明項目的分類并提交相關附件。國家可再生能源信息管理中心與電網企業的新能源項目相關管理系統做好銜接，及時采集風電核準、并網、運行、補貼撥付等信息。各省級能源主管部門應在2019年7月1日（含）前完成已核準建設的風電項目的信息審核工作。

結 語

從今年密集出臺的各項風電行業政策可以看出，接下來的兩到三年是風電行業發展的關鍵時期。無論是風機搶裝還是項目投資并購，投資人和建設單位在高歌猛進的同時，應高度重視其中的法律風險防控工作。根據筆者最近為某央企開展的風電項目法律風險梳理結果，涉及風電項目開發建設和投資并購的法律風險點超過130個，其中39%的風險點為高風險，一旦防控不力，將給投資人和有關項目參與方造成經濟損失甚至承擔行政或刑事責任。因此，未來的風電行業會從政策導向型發展逐漸變更為市場導向型發展模式，企業亦應當緊跟行業發展的趨勢，不斷提升自身技術水平和法律風險管理水平，保證項目依法合規和高質量地建設及運營。