2015年3月15日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號），明確了“三放開、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”的改革基本主線，即放開新增配售電市場，放開輸配以外的經(jīng)營性電價(jià)，放開公益性調(diào)節(jié)性以外的發(fā)電計(jì)劃，交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立，加強(qiáng)政府監(jiān)管，強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，強(qiáng)化和提升電力安全高效運(yùn)行和可靠性供應(yīng)水平。售電業(yè)務(wù)放開作為“三放開”任務(wù)之一，是此輪電力市場改革中的重要目標(biāo)。習(xí)近平總書記提出要在市場中更好發(fā)揮政府作用，做好售電業(yè)務(wù)監(jiān)管工作就是加強(qiáng)市場環(huán)境下政府作用的具體表現(xiàn)。由于售電業(yè)務(wù)是新興的電力市場業(yè)務(wù)，新一輪電改五年來售電市場建設(shè)在市場準(zhǔn)入、監(jiān)管等方面暴露出諸多問題。售電公司的生存發(fā)展現(xiàn)狀不一，面臨的問題紛繁復(fù)雜，對售電公司進(jìn)行分級實(shí)施監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)，很可能是售電公司運(yùn)營過程中遇到關(guān)鍵問題的解決思路。

售電公司的作用及發(fā)展現(xiàn)狀

售電公司是我國電力系統(tǒng)的后來者，作為市場結(jié)構(gòu)的重要組成部分，有著重要的地位，它的存在能夠規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)市場的流動性，激發(fā)新增市場主體的創(chuàng)新能力。經(jīng)過五年電改實(shí)踐，售電公司在數(shù)量上已經(jīng)有了很大的發(fā)展。

售電公司在電力市場中發(fā)揮的作用

首先，售電公司能夠?yàn)橛脩籼峁I(yè)化的購電服務(wù)。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，推動經(jīng)濟(jì)增長的主要因素是勞動分工的日益分化。售電公司正是售電市場里社會分工的產(chǎn)物。大多電力用戶對電力市場缺乏了解，而售電公司作為專業(yè)公司，對售電市場有比較深入的研究，并積累了較多行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，由售電公司為用戶提供購電服務(wù)，電力用戶也可以將更多精力放在主業(yè)經(jīng)營上。

其次，售電公司可以促進(jìn)市場競爭，提高市場效率。售電公司在電力市場中為用戶提供更好的能源服務(wù)的同時(shí)，也使全社會的能效水平得到進(jìn)一步提升。一方面，售電公司之間為爭取更多的市場份額，會積極優(yōu)化自身售電業(yè)務(wù)，主動為用戶提供各項(xiàng)電力服務(wù)，形成售電市場競爭，最終提升電力用戶的用能體驗(yàn)；另一方面售電公司會加快交易價(jià)格的收斂速度，倒逼發(fā)電企業(yè)積極進(jìn)行能效改造，為市場中的高效機(jī)組帶來了更多的機(jī)會，提高了發(fā)電效率和產(chǎn)能利用水平，促進(jìn)了發(fā)電市場競爭。

再次，售電公司通過提供特色化服務(wù)能夠引導(dǎo)用戶提高用能水平，實(shí)現(xiàn)用電側(cè)的資源優(yōu)化配置。售電公司可以根據(jù)用戶性質(zhì)、電力供需情況、對未來市場電力價(jià)格的判斷等進(jìn)行差異定價(jià)，制定用電高峰時(shí)段電價(jià)高、用電低谷時(shí)段電價(jià)低的售電套餐，引導(dǎo)用戶錯(cuò)峰用電，促進(jìn)用戶改進(jìn)用電曲線，甚至倒逼用戶側(cè)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)用戶側(cè)的節(jié)能降耗、資源優(yōu)化配置。

最后，售電公司在現(xiàn)貨市場環(huán)境下還有更多更高效的作用發(fā)揮。一是售電公司集成電力用戶需求，幫助電力用戶規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)的作用。在當(dāng)前中長期市場中，電量是唯一的交易標(biāo)的，除了電量多少，沒有用電性質(zhì)的差別，所有用戶基本一個(gè)價(jià)格。而在現(xiàn)貨市場中，單個(gè)電力用戶在直接參與批發(fā)市場需要面臨價(jià)格的波動及伴隨的盈虧風(fēng)險(xiǎn)，但售電公司可以通過代理多個(gè)電力用戶有效地對沖現(xiàn)貨市場中的價(jià)格波動風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)通過現(xiàn)貨、中長期合同和金融衍生品的組合有效控制用戶價(jià)格水平。二是售電公司可以通過展現(xiàn)技術(shù)能力培育市場。中長期電力市場開發(fā)工作主要是靠營銷人員跑客戶完成的，屬于老話里的“勤行”，由于中長期交易標(biāo)的的單一性與偏差考核的寬松性，售電公司對負(fù)荷預(yù)測、用能分析、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)的投入和使用無法體現(xiàn)價(jià)值，并不利于售電主體的培育，也不利于售電市場的健康發(fā)展。反觀現(xiàn)貨市場條件下，由于現(xiàn)貨交易涉及網(wǎng)架結(jié)構(gòu)和實(shí)時(shí)電能平衡問題以及金融衍生品避險(xiǎn)問題，那些了解網(wǎng)架結(jié)構(gòu)、能對實(shí)時(shí)供需情況進(jìn)行分析、對用戶用電曲線熟悉和具備相當(dāng)金融操作能力的售電公司將迅速淘汰一批只懂“購銷價(jià)差”的售電公司，真正立足技術(shù)、用心服務(wù)的售電公司將得到長遠(yuǎn)的發(fā)展。

售電市場發(fā)展現(xiàn)狀

2015年11月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)電力體制改革6個(gè)配套文件，對中發(fā)9號文件部署的重點(diǎn)改革任務(wù)提供了詳細(xì)的實(shí)施意見，其中配套文件《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》為售電側(cè)改革指明了發(fā)展方向，并將售電公司分為了三類，分別是電網(wǎng)企業(yè)的售電公司、擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司和獨(dú)立的售電公司。之后，全國范圍內(nèi)售電公司數(shù)量迅速增長，售電側(cè)的市場布局逐漸形成。截至2020年11月，全國范圍內(nèi)在電力交易中心公示的售電公司總計(jì)4717家，其中國網(wǎng)經(jīng)營區(qū)域內(nèi)3775家，南網(wǎng)經(jīng)營區(qū)域內(nèi)826家，內(nèi)蒙古電力公司經(jīng)營區(qū)域內(nèi)116家。

目前全國各省售電公司參與的交易品種不一，一般以年度交易、月度交易等中長期交易為主，合同轉(zhuǎn)讓交易、跨省跨區(qū)交易及其他交易方式為輔，部分現(xiàn)貨交易試點(diǎn)地區(qū)交易品種則以“中長期+現(xiàn)貨”為主，其他交易方式為輔。現(xiàn)貨交易規(guī)模約占市場交易總規(guī)模的10～20%，中長期交易規(guī)模一般占80～90%。除此之外，售電公司還會提供一些增值服務(wù)來提升自身的核心競爭力，如能源合同管理、綜合節(jié)能、用電咨詢服務(wù)，向用戶提供報(bào)裝、計(jì)量、抄表、維修服務(wù)，以及電力線路設(shè)計(jì)、施工和代維等，分布式電源企業(yè)和有供熱、供氣企業(yè)背景的售電公司還會開展供電、供熱、供氣、制冷等業(yè)務(wù)。其中，電網(wǎng)企業(yè)的售電公司作為電網(wǎng)公司的子公司或控股公司，主要承擔(dān)過去供電公司的供電及服務(wù)工作，也可以代理用戶參與市場競爭性交易，收入主要來源于購售電差價(jià)；擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司，在改革初期主要采用配售一體混合經(jīng)營模式，它們可以代理用戶從市場中購電，從買賣電力的差價(jià)中獲利，也可以收取配電費(fèi)；獨(dú)立售電公司主要代理發(fā)電企業(yè)、電力用戶參與市場交易，根據(jù)買賣雙方達(dá)成的交易從買方或賣方收取服務(wù)費(fèi)，其發(fā)展將取決于他們?yōu)榇矸教峁┰鲋禈I(yè)務(wù)的能力。

售電市場存在的問題

雖然隨著電力市場建設(shè)不斷地發(fā)展深化，售電公司的數(shù)量不斷增長、業(yè)務(wù)范圍不斷拓寬，但是當(dāng)前售電公司還存在技術(shù)能力不足、定位不清、監(jiān)管缺位等方面的問題。

售電公司技術(shù)水平參差不齊，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。2016年10月國家發(fā)改委、能源局印發(fā)《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》，該辦法一直沿用至今。為促進(jìn)售電側(cè)市場發(fā)育，辦法中給售電公司設(shè)置的入市門檻較低，大量售電公司為分享電改紅利涌入電力市場。據(jù)業(yè)內(nèi)統(tǒng)計(jì)，全國成立了上萬家售電公司，但其中近六成售電公司未進(jìn)入市場，成為沒有開展過實(shí)際業(yè)務(wù)的“皮包公司”。個(gè)別售電公司認(rèn)為售電行業(yè)是只賺不賠的“政府扶持產(chǎn)業(yè)”，沒有提前做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估就沖動入市，缺乏專業(yè)人員和技術(shù)能力。這些售電公司抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，技術(shù)水平不一，很容易出現(xiàn)交易決策失誤、偏差電量過大、隨意退市跑路等問題，由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)很可能直接傳導(dǎo)到被其代理的電力用戶身上。

售電公司的市場定位不夠清晰。根據(jù)國家目前已出臺的有關(guān)售電的各類政策文件中，關(guān)于售電公司與用戶之間交易關(guān)系的表述“售電企業(yè)代理用戶購電”和“售電企業(yè)向用戶售電”并存。受此影響，各地售電企業(yè)與用電企業(yè)簽訂合同也未明確兩者之間為“居間代理”還是“買賣”關(guān)系。由于合同法中對兩類合同的權(quán)利義務(wù)規(guī)定存在一定差異，導(dǎo)致部分市場主體對合同性質(zhì)造成認(rèn)知差異，售電公司后續(xù)與電力用戶簽訂合同時(shí)也會導(dǎo)致爭議產(chǎn)生，最終需要上訴法庭要求認(rèn)定合同性質(zhì)。此外，按照我國稅法規(guī)定，納稅義務(wù)人開展銷售業(yè)務(wù)的按照13%稅率繳納增值稅，提供現(xiàn)代服務(wù)業(yè)服務(wù)的按照6%稅率繳納增值稅，目前全部售電企業(yè)無論“居間代理”還是“買賣”，均按照13%稅率繳納增值稅，這有典型的“一刀切”嫌疑。從道理上講，若將售電企業(yè)行為定位為向電力用戶銷售電力，應(yīng)允許售電企業(yè)向電力用戶收取購電費(fèi)用，即將結(jié)算權(quán)交予售電企業(yè)。若將售電企業(yè)行為定位為居間代理服務(wù)，則應(yīng)允許售電企業(yè)按照6%稅率繳納增值稅。此外，售電公司是屬于電力企業(yè)，由能源局的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，還是屬于市場經(jīng)營主體，由工商管理部門進(jìn)行監(jiān)管，這個(gè)問題遲遲沒有正面得到回答。售電公司在定位問題上的爭議，也將導(dǎo)致售電業(yè)務(wù)監(jiān)管上出現(xiàn)“真空”地帶。

售電市場監(jiān)管機(jī)制不完善。電力商品不論是中長期交易，還是期貨交易，甚至現(xiàn)貨交易（金融輸電權(quán)和日前財(cái)務(wù)責(zé)任合約），都存在一定的金融產(chǎn)品屬性，由于其交易量巨大、交易頻繁等特點(diǎn)，在無約束的情況下能產(chǎn)生很多可觀的套利手段，存在一些售電公司利用市場力和寬松的規(guī)則環(huán)境卷走大量經(jīng)濟(jì)利益、擾亂市場正常秩序的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前售電企業(yè)監(jiān)管以黑名單、限制交易、市場通報(bào)等措施為主，無法對售電公司進(jìn)行罰款等行政處罰，存在個(gè)別售電主體通過反復(fù)注冊售電公司進(jìn)行套利，卻不能按照相應(yīng)的機(jī)制進(jìn)行有效懲處的風(fēng)險(xiǎn)。

售電市場建設(shè)是我國電力市場改革的重要環(huán)節(jié)，改革過程中由于利益格局的重新調(diào)整和分配，難免會遇到各種問題和障礙。習(xí)總書記說“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化。”因此為更好地做好售電市場建設(shè)工作，我們需要進(jìn)一步規(guī)范售電行業(yè)管理，建立健全售電市場監(jiān)管體系，通過立法的完善和監(jiān)管方式的創(chuàng)新提升監(jiān)管能效，促進(jìn)售電市場發(fā)育。


售電公司分級監(jiān)管制度設(shè)計(jì)

售電市場建設(shè)初期必然是風(fēng)險(xiǎn)和問題并存的市場。政府在監(jiān)管資源有限的條件下，不可能通過監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)市場的“零風(fēng)險(xiǎn)”，只能通過制度合理分配監(jiān)管資源，著力于監(jiān)管效率的提高、監(jiān)管成本的降低，力爭將風(fēng)險(xiǎn)控制在公眾可承受的一定范圍內(nèi)。

售電公司分級監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)思路

設(shè)計(jì)分級監(jiān)管制度的考慮因素。不同售電公司在市場中所扮演的角色不盡相同，各方面“素質(zhì)”參差不齊，傳統(tǒng)“大一統(tǒng)”的監(jiān)管方式會讓小售電公司負(fù)擔(dān)加重，對大售電公司來說“毫無壓力”。售電公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)水平、服務(wù)內(nèi)容、處罰承受能力是影響其運(yùn)營的關(guān)鍵所在，應(yīng)在設(shè)計(jì)分級監(jiān)管制度的時(shí)候充分考慮。

一是售電公司經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)不一樣。目前在只開展中長期交易的地區(qū)，售電公司只做售電代理服務(wù)，不涉及現(xiàn)金結(jié)算問題。隨著電力體制改革的深入，電力現(xiàn)貨市場建設(shè)已在八個(gè)試點(diǎn)地區(qū)逐步推進(jìn)，更多的售電公司將會開展現(xiàn)貨交易，而有些售電公司要求給用戶結(jié)算電費(fèi)，這其中產(chǎn)生的巨大現(xiàn)金流會導(dǎo)致售電公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的壓力增大。二是售電公司技術(shù)水平要求不一樣。有些售電公司只開展中長期交易，但有些售電公司會同時(shí)開展中長期和現(xiàn)貨交易，那么參加現(xiàn)貨交易的售電公司就不能只懂“純電量、分時(shí)段、帶曲線”這些基礎(chǔ)概念，還要求精通現(xiàn)貨、調(diào)度、金融、輔助服務(wù)。三是售電公司服務(wù)對象不一樣。部分售電公司專門服務(wù)大用戶，大用戶期望電價(jià)便宜且風(fēng)險(xiǎn)可控，除了基本的購電服務(wù)外，還會有綜合能源管理服務(wù)。部分售電公司服務(wù)對象則是千萬家的小用戶，小用戶的黏性大，因?yàn)橛秒娏啃。瑢r(jià)格變化不敏感，但缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制能力，更加需要售電公司來幫其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。四是售電公司承受能力不一樣。部分省份要求售電公司根據(jù)簽約用戶的電量，向交易機(jī)構(gòu)提供銀行履約保函。部分售電公司承受能力強(qiáng)，高額履約保函并不會對其生產(chǎn)經(jīng)營帶來太大影響；但對于另一部分售電公司來說，金額過大的履約保函將給其經(jīng)營造成巨大負(fù)擔(dān)，為少交保函而縮小售電規(guī)模，時(shí)間久了就會形成惡性循環(huán)，造成小售電公司被“監(jiān)管規(guī)則”無理由淘汰。

售電公司的分級監(jiān)管制度的構(gòu)建。通過對售電公司經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)水平、服務(wù)內(nèi)容、承受能力等方面進(jìn)行分析后，評出差異化的等級，以此作為監(jiān)管者開展監(jiān)管的基礎(chǔ)。

一級售電公司：既可以參加中長期交易，又可以參加現(xiàn)貨交易，需要具備一定數(shù)量的專業(yè)技術(shù)人員和開展現(xiàn)貨交易的軟硬件設(shè)備。允許此級別售電公司同時(shí)向發(fā)電企業(yè)購電和向電力用戶售電，要求其注冊資金由認(rèn)繳改為實(shí)繳，根據(jù)其申報(bào)的年售電規(guī)模確定其需要繳納的履約保函金額，并賦予其自愿選擇電費(fèi)結(jié)算方式的權(quán)利，按照13%的稅率繳納增值稅。作為風(fēng)險(xiǎn)等級最高的售電公司，要針對其建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制，要求其財(cái)務(wù)狀況、資金實(shí)力均具有較高水平，具有服務(wù)該類用戶所需的技術(shù)能力，并接受來自電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)管，關(guān)鍵系統(tǒng)接入電力監(jiān)管系統(tǒng)。

二級售電公司：只能代理用戶參加中長期交易，不能參與電力現(xiàn)貨交易。其需具備有在二級市場上開展中長期交易能力的專業(yè)技術(shù)人員。不允許其向發(fā)電企業(yè)購電，也不允許其參加現(xiàn)貨交易，只能在二級市場上向一級售電公司購電，并由對應(yīng)的一級售電公司代理其用戶參與現(xiàn)貨交易。根據(jù)其申報(bào)的年售電規(guī)模確定其需要繳納的履約保函金額，不要求實(shí)繳注冊資金，也不能進(jìn)行電費(fèi)結(jié)算，按照13%的稅率繳納增值稅。由于此級別售電公司也具有一定的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，同樣需要接受來自電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)較為嚴(yán)格的監(jiān)管，但不需要其關(guān)鍵系統(tǒng)接入電力監(jiān)管系統(tǒng)。

三級售電公司：不能直接參與電力市場交易，只能作為居間代理商開展售電代理服務(wù)，不具有電費(fèi)結(jié)算權(quán)利，也不需繳納履約保函，不要求實(shí)繳注冊資金，不需要特殊技術(shù)要求，開展經(jīng)營活動時(shí)按照6%稅率繳納增值稅。由于此級別售電公司主要開展代理服務(wù)（中介服務(wù)），經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)低，建議由工商管理部門對其進(jìn)行監(jiān)管。

售電公司實(shí)施分級監(jiān)管的好處

分級監(jiān)管是出于實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、監(jiān)管均衡，提高監(jiān)管效率的目的而產(chǎn)生的。通過根據(jù)交易業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高低實(shí)施分級監(jiān)管，可細(xì)分不同級別售電公司的技術(shù)水平、信用水平和財(cái)務(wù)能力要求，用戶可根據(jù)自身需要選擇不同水平的售電公司，體現(xiàn)不同用戶個(gè)性化的風(fēng)險(xiǎn)偏好。此外通過分級監(jiān)管制度的實(shí)施，還能實(shí)現(xiàn)其他三個(gè)方面的監(jiān)管優(yōu)化。首先，通過區(qū)別對待與差異化的監(jiān)管方式，增強(qiáng)監(jiān)管針對性。售電公司經(jīng)過分級分類后，各個(gè)級別都有其相應(yīng)的條件，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其實(shí)施監(jiān)管時(shí)就可以依據(jù)條件，有的放矢地實(shí)施監(jiān)管，不必“眉毛胡子一把抓”、“大象螞蟻穿一個(gè)號碼鞋子”。其次，各售電公司的任務(wù)不一樣，監(jiān)管起來就能抓大放小，把握監(jiān)管重點(diǎn)。一些大售電公司經(jīng)營范圍內(nèi)會有威脅系統(tǒng)安全、產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)的行為，就需要嚴(yán)加監(jiān)管，而那些只開展居間代理業(yè)務(wù)的售電公司，只對服務(wù)質(zhì)量有所要求，監(jiān)管起來就可以相對放寬，不需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)“疲于奔命”。最后，分級監(jiān)管有助于合理配置監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率，將有限的監(jiān)管資源用于最大化的控制售電風(fēng)險(xiǎn)。通過實(shí)施分級監(jiān)管可將現(xiàn)有的各項(xiàng)監(jiān)督措施組合起來，對不同等級的售電公司形成不同的“監(jiān)管指標(biāo)體系”，對監(jiān)管對象進(jìn)行個(gè)性化的風(fēng)險(xiǎn)評估，在評估分級基礎(chǔ)上形成一套較為科學(xué)有效的監(jiān)管要求，從而降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管能效。

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出“堅(jiān)持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”。“推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”這一新論述的提出，將市場“看不見的手”與政府“看得見的手”之間關(guān)系的認(rèn)識提升到一個(gè)新的高度。所以電改9號文中的“三加強(qiáng)”也應(yīng)同步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府的監(jiān)管職能。新形勢下，我們應(yīng)當(dāng)開闊思路，創(chuàng)新體制機(jī)制，售電公司的經(jīng)營觀念應(yīng)該有所超前，監(jiān)管理念也應(yīng)該更加新穎。售電公司分級監(jiān)管是解決售電市場諸多問題的合理手段，可以本著求索的心態(tài)著手去嘗試，讓有效市場和有為政府相互依存、相伴共生。相信我國電力市場會在有效市場與有為政府的共同作用下、在不斷探索的過程中逐步完善，實(shí)現(xiàn)電力資源的優(yōu)化配置，最終建設(shè)成為一個(gè)適應(yīng)中國特色社會主義發(fā)展道路的電力市場。