為推動可再生能源高質量發展，進一步規范風電場項目建設使用林地，減少對森林植被和生態環境的破壞和影響，國家林業和草原局日前發布《關于規范風電場項目建設使用林地有關工作的通知》（征求意見稿）（以下簡稱《征求意見稿》），向社會征求意見。

早在2019年，國家林業和草原局就發布了《關于規范風電場項目建設使用林地的通知》（林資發〔2019〕17號），并自發布之日起施行，有效期至2024年2月28日。在業內看來，此次發布的《征求意見稿》，既是對相關管理規定的延續，也體現出新的變化與要求。

近年來，在碳達峰碳中和目標推動下，我國風電產業快速發展，裝機規模不斷擴大。如何在風電項目建設中守好用地“紅線”、做好產業發展與生態保護之間的平衡、推動風電行業高質量發展，成為當前需要關注的重要問題。

項目建設用地進一步規范

據了解，陸上風電場項目建設多沿地勢較高的山脊、山崗布設風機，并配套建設道路和集電線路，點多線長。這些地方既是山地生態系統的重要分水嶺，也是生態最脆弱的地帶。風電項目建設大范圍擾動地表，影響地表植被，如果處理不當，極易造成大面積水土流失，加劇區域生態退化，對森林資源安全和森林生態整體功能產生較大影響。

《征求意見稿》提出，自然保護地、重點國有林區以及沿海基干林帶，屬風電場項目禁止建設區域。上述區域內已有風電設施原則上不進行改造升級，嚴禁擴大現有規模與范圍，運行期滿后，各地可結合實際，逐步有序退出。此外，《征求意見稿》還對風電場建設使用林地限制范圍、道路和臨時用地管理、使用林地手續辦理等作了較為細致的規定和說明。

中國林業科學研究院林業科技信息研究所森林資源與環境經濟研究室主任吳水榮在接受記者采訪時指出：“此次發布的《征求意見稿》相較于2019年的文件，其社會背景和政策目的有所不同。2019版本文件發布時，風電場項目建設使用林地有關問題比較突出；而經過2019版本文件5年的指導和規制后，整體情況已經有很大的好轉，故此次《征求意見稿》主要以‘雙碳’背景下，進一步規范相關風電場項目建設使用林地有關工作為目的，力求在保護環境的前提下推動風電建設，推動可再生能源高質量發展。”

在吳水榮看來，此次發布的《征求意見稿》也更加注重發揮各級林草主管部門的主觀能動性，更加注重林草部門與其他部門間的協調聯動。“例如，在風電場建設使用林地禁止區域，并未‘一刀切’禁建，而是賦予省級主管部門更多權限。”

要破解產業發展與土地資源矛盾

近年來，我國風電產業快速發展。來自國家能源局的統計數據顯示，截至2023年底，全國累計發電裝機容量約為29.2億千瓦，同比增長13.9%。其中，風電裝機容量約為4.4億千瓦，同比增長20.7%。

風電裝機規模不斷擴大的同時，產業發展與土地資源之間的矛盾也開始凸顯，甚至出現一些違規開發現象。比如，2023年5月，廣西壯族自治區第六生態環境保護督察組督察發現，來賓市風電場項目存在違規建設、野蠻施工問題，毀林占林及生態破壞問題多發，水土流失嚴重。

一方面是違規占地開發，另一方面是“紅線”之外的合規開發用地空間不足。

國家能源局局長章建華日前在公開發表的署名文章中指出，當前重大項目建設面臨諸多資源要素制約。集中連片新能源發展用地、用海空間不足，水電、核電、輸電通道等工程建設與生態敏感區協調難度大等。

“按照國家碳達峰碳中和任務目標要求，風電等可再生能源還需要大規模發展，因此也需要加大土地資源要素供給和保障力度。目前，這方面的制約性因素還比較多，具體表現為風電等新能源項目沒有國土空間用途專項規劃、復合用地認定標準和建設要求不明確、土地性質認定不統一、林地限制較多等問題。”中國可再生能源學會風能專業委員會秘書長秦海巖對記者表示。

青島安華新元風能股份有限公司董事長魯中間告訴記者：“目前，國家對基本農田紅線、生態保護紅線以及城鎮開發邊界控制線這‘三線’的規定很明確，是不能觸碰的。經過近十幾年來的大規模開發，未來符合要求的光伏風電建設用地量會越來越少。”

除此之外，當前還存在土地性質不明確的問題。“各部門土地性質認定不統一是目前在風電項目開發中面臨的最大問題。”魯中間坦言，“找到一塊適合安裝風電的場地，前期需要做大量的調研工作，并且要通過很多部門的審批確認；我們常遇到土地政策模糊的情況，有的部門說是荒地，有的部門說是林地或農地。在這種情況下，我們的前期開發投入可能就‘打水漂’了。”

建議制定更具彈性的用地政策

發展風電產業是我國推進能源轉型、應對氣候變化的重要途徑之一，與此同時，我國生態脆弱，如何正確處理好風電開發與森林資源保護的關系至關重要。

國家林業和草原局在《征求意見稿》中提出，建立風電場項目使用林地審查協調聯動機制，各級林業和草原主管部門要與同級發展改革、能源、自然資源主管部門做好風電開發建設規劃和核準工作的銜接，提前介入風電場項目選址，指導用地單位避讓生態脆弱區域和生態敏感區域。

在秦海巖看來，風電開發與生態資源保護不是對立的關系，而是互利共生、和諧發展的關系。“實際上，風電項目是最節約土地的發電形式，占地面積非常小。在不影響農作物產量、不影響林草地和自然保護區的情況下，可制定更富有彈性的用地政策，鼓勵節地技術應用，避免‘一刀切’或主觀性排斥，給予風電適度的發展空間。”

“建議為新能源開發預留足夠國土空間，保障新能源發展用地用海需求；同時，結合實際情況制定和完善新能源復合用地認定標準、建設要求等，鼓勵與農業基礎設施統籌規劃建設風電項目，允許采用租地方式發展分散式風電項目，在風電項目占用林地草地方面給與適當彈性，根據不同占地面積設置不同審批級別，下放部分審批權限。”秦海巖表示。

“此外，建議建立自然資源、生態環境與能源主管部門之間的土地規劃協同機制，制定風電項目生態環境保護標準和技術規范，鼓勵‘環境友好型、生態效益型’風電場建設，助力實現風電場與周邊生態環境的和諧共處。”秦海巖指出。