近年來，中國光伏產業(yè)的發(fā)展全球矚目。大規(guī)模的產業(yè)應用和不斷加強的技術研發(fā)力度促成了大幅度的成本下降，2007年光伏組件價格為30元/瓦左右，2012年就下降至10元/瓦左右，2017年價格已經降至2元/瓦以下，大致相當于累計裝機每翻一倍，產品成本降低35%。這一定程度說明政府新能源補貼卓有成效，中國光伏產業(yè)從無到有，實現全球規(guī)模最大，產業(yè)鏈最全。

531新政出臺，光伏行業(yè)“急剎車”

從光伏上網電價政策出臺以來，光伏產業(yè)規(guī)模不斷擴大。特別是2017年，光伏產業(yè)呈現爆發(fā)式增長，中國累計光伏裝機并網容量達到130.25GW，同比增長68%，其中，光伏電站累計裝機容量100.59GW，分布式累計裝機容量29.66GW。而新增光伏并網裝機容量達到53.06GW，同比增長53.6%，分布式光伏的新增裝機容量達到19.44GW，是2016年的近4.6倍。2017年全年中國累計和新增裝機容量均位列全球第一。2018年上半年，中國光伏產業(yè)發(fā)展仍舊保持著強勁的勢頭，中國累計光伏裝機并網容量達到154.51GW，新增光伏并網裝機容量達到24.31GW，與上年同期增長持平。此后，光伏產業(yè)發(fā)展幾乎陷于停頓。截至2018年11月，中國累計光伏裝機并網容量已超過168.47GW，而在2018年1~11月期間，光伏新增裝機并網容量達38.22GW，同比下降了21.4%。

2018年5月31日，政府發(fā)布《關于2018年光伏發(fā)電有關事項的通知》(下稱“531新政”)，自發(fā)文之日起施行，被視為“行業(yè)急剎”。新政中包括不得安排需國家補貼的普通電站，對2018年分布式光伏規(guī)模限為10GW，補貼普遍降低0.05元/度。這也導致一些光伏企業(yè)聯合致信政府相關部門。

531新政雖是政府的“行業(yè)急剎”行為，但也經過深思熟慮。隨著光伏產業(yè)規(guī)模的擴張，總補貼數額也在急劇增長。按平均上網電價簡單計算新能源補貼總量，2017年補貼急速擴大到接近960億元。補貼應該由銷售電價中征收的可再生能源附加費進行補償。然而，2012年中國可再生附加費為0.015元/千瓦時，2016年提高至0.019元/千瓦時。2017年新能源裝機大幅度增長，可再生附加費沒有相應提高，補貼缺口仍在擴大。另外，新能源快速擴張還會導致兩種結果，一是補貼規(guī)模快速增長，二是不考慮市場的低效裝機，造成浪費。所以光伏補貼下調在預期之中。

政府應加強補貼政策設計

531新政給光伏行業(yè)帶來諸多影響。首先，最為直觀地反映在裝機規(guī)模上，從2018年下半年開始，新增裝機容量增長緩慢，讓近來快速發(fā)展、勢頭很好的分布式光伏也放緩了增長。其次，從光伏企業(yè)看，政策頒布后光伏企業(yè)股價暴跌，光伏企業(yè)市值大幅縮減，造成了投資者對未來光伏產業(yè)發(fā)展的恐慌和擔憂。有部分企業(yè)凈利潤大幅度下跌，光伏行業(yè)將經歷整合和洗牌，而被洗出去的不一定是差的企業(yè)，有可能是資金鏈斷裂的好企業(yè)。再次，從光伏產業(yè)的產品價格看，大量過剩的預期會使單晶硅等產品的價格大幅下降，組件價格也跟隨著大幅下降。另外，對現有已經合法批準開建或者進展很大的項目而言，未來補貼是否還存在和補貼是否能夠到位是最為擔憂的問題。

面對如上情況，筆者認為政府需要加強補貼政策設計。

首先應該給光伏補貼一個下調的預期。下調的預期能給一些光伏企業(yè)緩沖的時間，以及做好準備。政府可以向德國學習，提前發(fā)布明確的補貼降低與退出時間表，給予市場確定的預期，也可以一定程度上抑制搶裝等行為帶來的低效裝機。有預期的補貼減少可以倒逼光伏企業(yè)更加主動地降低成本，也可以促使他們選擇更經濟性的項目，包括研究消納問題和如何更好地實現發(fā)電與用電的結合，以保證項目收益。

其次，政府應該改變補貼設計，采取份額補貼。換句話說，政府應該合理地設置能夠獲得補貼的規(guī)模限額，以防止光伏企業(yè)不考慮市場快速擴張，帶來產能過剩和補貼浪費。通過改變補貼設計，轉變?yōu)榉蓊~的補貼形式將一定程度減少政府的補貼負擔。而且，設置補貼份額有利于使國內光伏市場的需求穩(wěn)定在合理的水平，這將有益于光伏產業(yè)的健康發(fā)展。

再次，政府還應該改變產業(yè)鏈的補貼點，將補貼用來支持光伏的技術創(chuàng)新。只有技術進步帶來的成本下降才是永久的。21世紀必然是新能源的發(fā)展世紀，這是共識，而新能源創(chuàng)新最重要的突破會是太陽能。太陽能領域創(chuàng)新將改變整個能源系統。光伏的研發(fā)與技術進步仍然需要充分的資金支持，政府需要通過更好的補貼設計，使得補貼政策有更大、更靈活的操作空間，并立足長遠解決光伏發(fā)展問題。

最后，利用目前產能過剩，通過降低非技術成本和采用其他政府工具，如綠色證書、優(yōu)先調度等，有效推動光伏平價上網。