水面光伏電站因不占用耕地資源，且發電量較屋頂、地面光伏系統更高，同時兼具減少水量蒸發、促進漁業養殖、有利于水污染治理、提升水質環境等多項優勢，在全球范圍內廣受推崇，是真正實現土地資源高效復合利用，大幅提升單位面積國土價值輸出的光伏發展模式。今年兩會，全國人大代表、全國工商聯副主席、通威集團董事局主席劉漢元針對支持水面光伏項目發展，促進土地資源高效復合利用提出相關建議。

近年來，隨著國內光伏電站土地成本快速增加，可用土地面積逐步減少，水面光伏電站得以快速發展，規模呈逐年上漲趨勢。其中，漁光互補模式兼具水產養殖、光伏發電、休閑觀光、科普教育等功能，真正實現了一二三產有機融合，有力助推了新農村建設和鄉村振興，成為國內水面光伏電站的主要發展模式之一。國家《“十四五”可再生能源發展規劃》中提到，要“積極推進‘光伏+’綜合利用行動，鼓勵農（牧）光互補、漁光互補等復合開發模式”，“計劃到2025年，農光互補、漁光互補等光伏發電復合開發規模達到1000萬千瓦以上”。在全國多個省市公布的“十四五”能源發展規劃中，均提到積極推動漁光互補項目發展的相關舉措。

隨著水面光伏項目的不斷增多，國家相關部委相繼發布政策，以平衡光伏電站建設與河湖水域的利用、保護及漁業養殖。2022年5月20日，水利部印發了《關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》（下稱《指導意見》），文件就風電、光伏涉水項目提出了如下明確規定，“光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風電項目的，要科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態、水環境保護需求的區域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩定和航運安全。各省（自治區、直轄市）可結合實際依法依規對各類水域岸線利用行為作出具體規定”。其中，“不得在河道、湖泊、水庫內建設”的規定，既與以往光伏用地及河湖管理政策不一致，也跟其他部委及各地方支持水面光伏項目發展的政策相左。

2022年5月31日，水利部河湖管理司對《指導意見》進行了官方解讀，對河湖管理范圍內涉及的“風光”項目提出了明確處理原則，但有的地方在政策執行上依然采取“一刀切”的做法，要求全部拆除涉及項目。為規范和促進漁光互補項目更好發展，2023年11月28日，農業農村部漁業漁政管理局發布了《關于規范漁業水域中布設光伏發電項目有關事項的通知(征求意見稿 )》，通知中要求“在通知印發前建設的‘漁光’項目，存在問題且短期內難以恢復的，依實際研究方案妥善處置、優化整改，不搞‘一刀切、大拆除’，防止造成對養殖生產和漁業資源再次破壞”。上述處理原則考慮并尊重了特定歷史時期產業發展特點，采取了“法不溯及既往”的原則，對存在問題的項目要求整改而非拆除。

劉漢元代表指出，當前，我國正處在全面推動“雙碳”目標落地的關鍵期，如采取“一刀切”管理政策，對已建或在建水面光伏項目進行大規模拆除，將造成多方面不良影響，不僅會造成地方政府公信力受損，對行業發展不利，而且拆除已投產運行的光伏電站，會造成許多企業重大資產損失，且漁光互補項目的水產養殖大多已由群眾圈圩散養變成了集中入股養殖，如大規模拆除項目，勢必影響群眾收入，增加當地百姓失業風險，造成社會不穩定因素。

劉漢元代表表示，河流、湖泊是生態系統的重要組成部分，保障防洪、供水安全，保護生態環境，是每個公民、每個企業乃至全社會義不容辭的責任。但發展可再生能源、推動能源轉型，需要占用場地和空間，在土地資源稀缺的今天，很多地方是挪出來、擠出來、復用出來、優化出來的。在保證行洪泄洪、供水、航運和水利設施安全的前提下，相關部門有責任促進資源得以最大化利用，需要有更高的政治站位和大局意識，緊密圍繞能源轉型的國家戰略，共同維護并創造各種條件推動“雙碳”目標落地。

結合上述背景，劉漢元代表建議：

一是建議國家有關部門對水面光伏項目選址不進行“一刀切”，協同排布河道、湖泊、水庫的水面光伏可利用范圍，增加可兼容漁業功能的坑塘水面、采煤沉陷區水面進入選址區域。在不影響漁業養殖前提下，在養殖水域灘涂規劃劃定的養殖區、限養區和其他漁業水域不設定漁光互補項目選址限制區域。對政策發布前的已建、在建項目，如不存在對防洪、供水、生態安全造成惡劣影響的問題，建議穩妥處置，以改代拆。

二是建議主管部門出臺實施細則，各地統一執行標準，科學、規范、標準化審核水面光伏項目。科學論證河道、湖泊、水庫建設光伏電站的可行性，積極履行相關項目審批工作，為因地制宜建設漁光互補等具有綜合經濟社會效益的光伏復合項目提供便利。

三是建議由農業農村部牽頭指導，水產養殖龍頭企業、科研院所、高校共同參與，“產學研”結合，共同研究制定漁光互補項目國家標準。結合不同省份的地理光照條件，綜合養殖品種、特點、方式等要素進行科學論證，規范漁光互補項目的規劃、建設和運營，促進產業健康有序發展，進一步推動中國漁業轉型升級。