國家能源局2011年發布的《分布式發電管理辦法征求意見稿》將分布式發電定義為：位于用戶所在地附近，不以大規模遠距離輸送電力為目的，所生產的電力除由用戶自用和就近利用外，多余電力送入當地配電網的發電設施、發電系統或有電力輸出的能力綜合梯級利用多聯供系統。目前，我國的光伏電站有三類：獨立離網光伏電站、建筑結合光伏發電系統和大型光伏電站。

2009年，為解決國內光伏設備產能過剩的問題，“光電建筑應用示范項目”（簡稱“金屋頂”）和“金太陽示范工程”（簡稱“金太陽”）項目誕生，與分布式光伏相關地方配套政策也逐漸推出。

此后的3年中，“金屋頂”和“金太陽”分別確實批準了62萬千瓦和571萬千瓦的項目，但整體效果并不佳——除了以次充好、虛報面積等問題，分布式光伏開工進度緩慢，產能過剩的局面并未實現根本扭轉。

當前：落差從何而來

從是否真正啟動國內光伏產能市場上看，目前的效果還達不到當初的目標。其中的問題在于四點：認識、技術、成本和政策。

首先是認識沒有轉變，特別是政府的認識。這就像“中國式過馬路”，大家都知道有危險，但還要闖紅燈。每個人心里都知道，發展光伏有利于節能環保，但在實際情況中，一些項目簽字確認后就進入研究階段，最終落實的是少數。而這些被反復研究的問題，應該是通過頂層設計解決而非底層設計。一旦頂層設計確定、決策拍板完成，就要切切實實地逐級推動。

其次是技術水平不夠。近年，光伏組件價格降低較快，光伏系統發電經濟性有所提高，按設備目前市場價格測算，我國光伏系統發電成本因不同地區和太陽能資源的不同，大約0.9～2元/千瓦時，約是燃煤電廠平均發電成本的3～6倍，是居民用電價格的2～3倍，因此離供電側和用電側平價上網仍有較大差距，仍然需要在國家優惠政策支持情況下發展。從2009年到今天，光伏設備組件在使用靈活性方面，也未達到占領主流能源市場的要求。

再次是法律問題。現在，一些分布式光伏項目實行合同能源管理。這個概念雖好，但很多投資商做光伏合同能源管理的開發商后卻拿不到錢。原因就是在法律上走不通。

這種情況更多體現在“金太陽”工程中，由于項目開發商和建筑業主不是一個主體，節省的電費給不到光伏開發商。因為，根據《電力法》，一個供電營業區內只能有一個供應營業機構。

2012年年底，國家電網公司出臺了《關于做好分布式光伏發電并網服務工作的意見》，提到“建于用戶內部場所的分布式光伏發電項目，發電量可以全部上網、全部自用或自發自用余電上網，由用戶自行選擇。”這就是肯定了分布式用戶可以作為一個供電單位，但這仍僅是企業出臺的執行辦法，如果國家不能及時修訂《電力法》，這項措施在執行中或將面臨新的障礙。

最后是成本收益不佳。目前，由于國家對分布式上網的補貼政策仍在討論中，因此，已經通過分布式光伏上網的用戶獲得的電價返回，多是電網企業參照脫硫燃煤電價“臨時結算”方式返給用戶的，并不是真正意義上的零售電價，這也讓很多希望進入的民企處于觀望狀態。

下步：解決補貼和管理

要發展分布式光伏電站，明確補貼和管理政策至關重要。

未來，大規模地開展以投資補貼為主的“金太陽”工程的政策空間不大，除了對邊遠地區，為減少無電人口還可能繼續實行中央政府的補貼，但在東部地區，采取度電補貼才是比較科學合理的方式。目前，對分布式光伏發電如何補貼已經進入征求意見階段。

然而，對這個補貼的效果并不能要求太高。“金太陽”項目是補貼設備、先行補貼，近幾年，參與“金太陽”項目的人可以劃分為三類：一類是確實對光伏發電有熱情，希望進行嘗試；第二類就是通過申請項目騙補貼，由于此類人的存在，影響了“金太陽”項目的效果；第三類就是只為完成任務。

可以預想，如果設備補貼成為度電補貼，只有之前申請的第一種人和第三種人，特別是對光伏產業真正有興趣的人才會參與進來，因為補貼不在先期支付，這就讓期望騙補的人沒有利益可得。要避免這種情況發生，新的補貼政策還要通過詳細的調查，確定適宜的標準力度和具體實行方式。

在管理方面，發電上網審批和操作程序有待進一步明確和細化。在2012年10月和2013年2月，國家電網公司發布了兩次關于分布式能源的執行辦法，解決了很多用戶上網的問題，然而，具體到項目的申請、審核、接網標準、發電計量、電價結算、故障排除、系統穩定性等一系列具體規定和流程時，很多部門和相關單位還沒有出臺相關的措施。而電網企業都是按照國家政策執行，政策不出臺，國家電網公司在操作上也面臨很多困難，如用戶在發票開具、費用結算方面遇到政策不明確的問題。因此，分布式光伏產業需要相關部門出面，協調國家多個部門的工作進度，以促進產業順利發展。

最終：依托市場和法律

截至2012年，我國光伏設備制造的年產能大約3000萬千瓦。與之相比，國內裝機消化量非常少，特別是分布式并網的光伏項目更少。當前，分布式發電的障礙正在逐一解除，特別是隨著技術的進一步提升和裝備的全面國產化，到2015年，初投資達到1.2萬元/千瓦，發電成本小于1元/千瓦時，或將在配電網側達到平價上網，如果投資繼續降低，發電成本進一步下降，則在發電側平價上網將成為可能。

但是，新的障礙也在不斷出現，這主要因為整個系統仍存在問題，要解決系統的問題，就不僅是一個補貼政策或者一項技術可以實現，而需要市場引入以及完善立法。

首先是補貼政策，盡管目前有設備補貼、未來可能會有度電補貼，但補貼畢竟是拿納稅人的錢，長期補并不是一個長遠的辦法。如果可以引入競爭和市場機制，主動參與光伏發電的人會增加，光伏實現大規模推廣，在競爭下的安裝成本也將隨之下降。只要大市場出現，當前最重要的成本問題基本就能解決。

與市場化相比，立法更需要改進和完善。目前，我國尚沒有明確針對于分布式光伏的法律政策，這就讓光伏行業在遇到具體問題時無法找到依據。在分布式光伏發展較好的德國，除了在2000年頒布《可再生能源法》對分布式光伏進行特別規定，還在2004年、2008年和2012年根據可再生能源發電市場的發展進行了三次修訂。因此，立法不僅會讓申請、安裝、計費、維護等種種細節都有據可循，也是保證市場化實現的先決條件。

（作者系國家發改委能源研究所可再生能源發展中心副主任）