最近，日本受困于核電停擺之后的電力供應挑戰與電價高昂的問題，開始制定電力改革計劃。根據日本經濟產業省的官方文件，日本電力行業改革計劃將由三個步驟組成。第一階段計劃在2015年前創建一個全國輸電商協調組織，第二階段將放開電力銷售業務，第三階段確保輸配電部門的無條件公平開放，輸配分開，并放開銷售電價，實現電力部門整體市場化。這一計劃已經得到政府最高權力機構的批準，計劃在2020年前實施完成。

發達經濟體的電力體制能提供何種借鑒？

電力改革的討論者經常拿發達國家舉例，通過其不同的“模式”證明電改的模式并不唯一。必須指出的是，發達國家目前的狀態，也并不是完美的，其存在的問題各異，大小程度也不同，將其一律定義為“模式”忽略了這一差別，而直接機械地比較其形態也很難有特別的含義。日本電力改革發端的原因也在于認識到自身電力體制的弊端與低效，而法國電力（EDF）大統一封閉的局面也日益受到歐盟電力統一市場建設的挑戰。電力改革的“模式”，從來就是一致的，那就是“促進競爭、開放電網、靈活用電、提高效率”。因為只有這樣，電力的運行效率才能不斷得到提高，從而長期使電力用戶可以長期享受便宜的電力。發達國家可以提供的借鑒，需要具體國家具體分析，考慮其歷史的慣性、路徑依賴，以及現在的狀態與理想狀態的差距。

這一點，是我們在討論日本電力改革之前必須明確的前提。

電力改革首先是效率改革

——日本電力改革也是如此

基于過去改革進程的緩慢，現在人們一提起改革，無不以“利益集團”開篇，說明改革的困難。這一下子就越到了“改革可行性”的問題上。但是，在此問題之前，“改革的必要性”卻鮮有提及了。事實上，改革往往是因為必要才開始推進的，而且如果必要性非常之大，就必須創造條件使其可行。就電力改革而言，其仍然是“做大蛋糕”的目標，也就是效率改革。具體地講，包括最重要的電力供應成本下降，電價水平降低。

但是，必須注意的是，這里的電價水平的降低，是與“不實施改革”的假想情況的比較，而不是跟歷史電價比較。因為電價的決定因素太多，改革只是其中一個因素，不固定其他因素的比較只能是個邏輯錯誤。比如，德國電價上漲的基本原因在于可再生能源附加的大幅增加，這與其是政府管制還是市場自由化無關。但可惜的是，現實中不固定前提條件而去機械比較結果的言論太多， 以至于“改革就是漲價”，將其他因素導致的電價上漲歸因于“市場化改革”的聲音很盛，誤導了民眾。

日本的電力改革的基本目標也是效率提升。在其官方決定中明確地提出，要通過改革，將電價降到最低。而實現這一下降的基本工具，在于促進競爭、根據發電成本進行調度優先排序，以及優化投資。

那么，我國的電力體制改革，包括最重要的競價上網、輸配引入競爭、開放市場，能否降低電價呢？答案是肯定的，這可以從投入產出比較得出。以美國為例，目前其總體不含稅電價水平，是我國的大概70%-80%（我國的工商業用電占總用電的85%，美國的居民用電占一半以上，各自代表了電價的主體部分），但是從投入看，我國的火電機組的投資成本僅相當于美國的70%，其他的基礎投入，比如勞動力、水資源等成本也低。歐洲的不含稅終端電價目前與我國相當，上網電價由于可再生能源基于邊際成本報價的市場體系設計，更是越來越低。這是在其投入要素成本全面高于我國的情況下實現的。

此外，在輸配電端，盡管缺乏足夠透明的財務數據，但是一個直接的觀察是：電網造價上升非常可觀，進入了規模不經濟的階段，電網大一統的格局的組織成本已經非常高昂。而拆分電網將有助于降低組織成本（當然，會有交易成本的略微上升），發揮自然壟斷規模效益，也利于電價的下降。

困難群體的電力普遍性服務如何解決

——直補最有針對性

日本的整體貧富差距較小。就最困難居民群體的用電問題，其采用的方式以健全的社會保障體系直補為主。階梯電價的設計使得低收入者可以享受較低的電價。但是面臨福島核事故后不斷上漲的價格，如何進一步減輕低收入群體的負擔仍是一個正在研究的問題。英國2008年曾經實施的“social tariff”直接給這些用戶打折，但是其設計與補貼效果飽受爭議。

市場化反對者的一大理由是困難群體目前享受著企業的補貼。如果企業市場化了，這部分群體就無法得到普遍性服務。而事實上，這部分補貼基本是政府“左手倒右手”，比如農網建設基金是財政每年的專門支出項目，會納入財政預算列支。即使存在企業“一鍋燴”情況下的隱性補貼支出，通過市場招標確定補貼程度，變為顯性與直接補貼，可以極大地提高補貼的效率，改善補貼的針對性。

市場交易成本與企業組織成本——

日本與我國處于兩個極端上

日本國土面積狹小，大概只有中國云南省的面積，卻具有多達十家的發輸配一體化的電力公司。過于破碎的電力系統與市場交易成本，以及缺乏互聯互通能力是提高電力系統運行效率的障礙。通過OCCTO的引入，用較小的組織成本去代替市場交易成本，實現更大范圍的調度與運行，應該不失為效率改進的方向。

與日本截然不同的是，我國幅員遼闊，各地區差異巨大，而電力體系至今基本維持著大一統的格局，處于另外一個極端上。即使拆分為區域電網，其容量與地理范圍仍然比日本全境大得多。不考慮電力系統初始條件，進行中日即將開始改革的機械比較，甚至以日本建立電網協作組織質疑中國拆分電網的必要性是缺乏說服力的。

反對電網拆分的一大理由是“容易形成企業間壁壘”，影響資源優化配置。這有些似是而非。資源優化配置的動力來自于地區間的成本特性差異，這與企業是否大統一沒有關系。上世紀的最后幾年，中國整體經濟形勢低迷，能源與電力消費甚至出現負增長，這種情況下，二灘水電站與三峽水電的電力消化成了大問題，便宜到幾分錢都不能保證其發電能力不閑置，大一統并不能充分保證資源優化配置。目前，國網與南網間的電力交換的存在，也說明大一統對保證資源優化配置并不必要，關鍵是交易或者貿易的動力是否存在。

電網需要互聯，提供彼此交易的物理基礎，但是電網企業并不意味著需要鐵板一塊，基于“企業指令與內部決策”的“資源優化配置”相比基于“規則”與“市場動力”的資源優化配置，并不具有優越性，在穩定性、透明性與靈活性上，反而更差。我國目前區域電網之間的聯絡線已經不少，已經足夠建立“統一市場”（這一點與日本有本質區別，在那里，不同地區的電網頻率都存在不同），由于電力傳輸高損耗的特點，大規模長距離的電力輸送在大部分情況下缺乏競爭力。

如何保持電力改革的獨立性

——日本與我國面臨共同的挑戰

改革觸及到電力企業的反彈是必然出現的。日本的改革也是這樣。傳統上，日本十大電力公司具有巨大的政策影響力，從1951年建立垂直一體化公司開始就反對電力行業的市場化改革。此次，電力行業聯合會組織——FEPC也一直以“穩定供電”為由游說推遲改革的進度，強烈地反對關停核電。為了保持電力改革的獨立性，日本政府成立了電力改革專家委員會，全部來自于大學與咨詢研究機構，政府牽頭改革，從程序與操作層面有效地保證了相關政策與改革建議的中立性。

我國同樣面臨這樣的問題。目前存在的“棄風限電”就是一個明顯的例子。就解決棄風問題而言，長距離輸送的確是解決方案之一，但無疑成本很高。在目前的電價體系之下，東部地區的電廠的利潤水平明顯好于中西部地區，這說明其電價水平脫離成本的程度要更大，基于成本的“標桿電價”扭曲程度更高，其代價由所有的消費者承擔。這可能造成遠距離輸送風電到東部仍有“盈余”的錯覺。進一步說，遠距離輸送風電整體上不具有成本效益優勢， 并不意味著其中的某些個體不能獲益。風電業主目前受制于“棄風”問題與電力體制，無法實現風電的就近消納，替代本地的火電機組（1到10月，全國火電平均發電小時數還超過4000小時，在總體裝機增長約等于負荷增長的情況下，負荷率相對去年還有所上升），會退而求其次轉向其他解決方案。而電力傳輸企業輸電建設可以擴大市場，享受“一線路一價格”，有充分的動力去參與。

因此，風電業主與電網部門，有可能聯合游說，建議通過長距離輸送波動性的可再生能源來解決“棄風”問題。遠距離輸送作為重大能源工程，其如果建成并最終投入使用，必然成為需要保證高負荷率的“政治工程”，將極大的消耗東部省份的調峰備用資源，使得東部地區的“廉價可得”的可再生能源發展失去足夠電網資源的支撐。這一風電的發展形態如果形成，意味著高昂的能源供應成本，以及系統形態的進一步鎖定。這對于中國電力系統未來的發展與改革，以及能源的可靠、安全、靈活供應都不是好消息。這是一個需要引起注意的重大問題。

目前，我國的能源改革內容包括重要的項目審批制度改革。政府作為公眾利益的代表，其審批需要并且只需要體現在項目的私人凈收益（收益-成本）不等于社會凈收益的地方，以規避私人收益建立在公眾損失上的可能。這是社會公眾福利最大化的一般性原則。就火電項目而言，這種收益不匹配主要體現在環境影響上，因此其他方面的審批需要取消。而現在討論的“風電長距離運輸”，關系到我國電網系統的主干網結構與設計，其形態對全社會（比如風電接入與模式、電力系統靈活性、用電安全等）具有重大影響，是政府需要著力加強審批的地方。要通過充分、廣泛、透明地引入公眾與研究機構的參與，確保規避長期不可持續模式的發展。

（作者為卓爾德（北京）環境咨詢與研究中心首席能源經濟師）